二、农民土地使用权利的贫困

　　农民的土地使用权是农民土地产权的基础和核心。没有土地的使用权和承包权，农民的土地产权就成为空话，农民的土地处分权和收益权也就无从谈起。显然，农民使用土地权利的有无、多少和长短，直接影响农民的经济收入与物质利益。尽管在理论和法律上，中国的农户好像合法地拥有土地的承包权和使用权，但在现实中，农民承包土地的权利处处受到侵犯和歧视。[34]

　　首先，妇女的土地承包权利经常被剥夺和歧视。目前，农村妇女不仅在土地承包的数量上与男性农民不同，而且在土地承包期内，若妇女出嫁，她们的承包地往往被没收。[35]“中国妇联”妇女研究所的研究表明，承包责任田、土地入股分红、征用土地补偿、宅基地分配这4大权益是农民立身存命的根本，但农村妇女却往往难以享受，其应有权利还常常遭到侵害。尤其是适龄未嫁女、有女无儿户、外村娶来的媳妇和“农嫁非”的出嫁女，这4种妇女群体是农村土地承包和承包调整中权益最容易遭到剥夺的一群。“中国经济改革研究院”课题组在问卷调查中发现，有7.2%的受访妇女目前没有土地，其最主要的原因分别是“出嫁后失地”(占45%)，“国家征用后失地”(占17%)，从未分配过土地(占31%)。进一步的分析发现，在出嫁女、离异妇女、丧偶妇女这3类妇女群体中，每个群体的土地权益依这一排序由前向后递减。[36]

　　其次，对承包土地的变动实行行政强制手段，土地的发包和调整程序不公正、不透明。例如，对外出务工农民的承包地往往非法剥夺，抵顶欠款。同时，随意改变农民的承包土地现状，往往行政性地任意规定几年重新调整一次承包地，经常在村委会负责人变更时随意解除、改变土地承包合同。另外，当第一轮耕地承包合同期满后，地方当局拒不落实第二轮承包的政策(将土地承包期延长到30年)，并拒不发放土地承包权证书，导致农民的承包地长期处于“非法”状态。一些地方还对农民的承包地实行双重强制，一方面强行收回农民的承包地，强迫实行“土地流转”，强制租赁农户的承包地，或迫使承包方放弃或变更土地承包经营权;另一方面又强力阻止农民依法转让土地的承包经营权，在这方面人为设置重重的行政障碍，不许农民的土地脱手。[37]

　　再次，地方各级政府对农民的土地使用权利往往保护不力，导致农民的冤屈无处伸张。[38]一些地方行政、司法机关和村级自治组织对侵犯农民土地使用权和承包权的现象，故意搁置不处理，实行“五不”政策(一是基层法院不受理农村土地承包纠纷诉讼;二是农村土地承包仲裁管理机关不受理农村土地承包纠纷仲裁请求;三是乡(镇)政府不受理农村土地承包纠纷调解;四是农业行政主管部门不受理农民有关农村土地承包纠纷的来信来访;五是村级组织不执行仲裁、司法结论，或名义上执行，实际上拖延不办)。[39]

　　最后，目前流行的“土地股份合作制”也在一定程度上侵犯了农民的土地承包权和使用权。“土地股份合作制”的基本理念是农民将所承包的土地在相关企业中入股，长期分红。例如，自1996年起，四川省三圣乡红砂村采用土地入股方式，参与花卉公司的花卉种植;到2003年8月，红砂村将所有的1，100亩土地以出租形式入股，农民的好处包括各大花卉公司每年支付村民每亩1，500元的租金、村民将获得由土地承包权入股的保底分红、出租土地的农民还可以在花卉公司工作。[40]但实行“土地股份合作制”后，农民不再直接拥有土地财产权利，土地承包经营权转变为土地股份合作制企业中的股份。这样，建立在股份收益上的保障和过去建立在土地实物上的土地承包经营权的保障，有了很大差别。后者的保障相当于物权的保障，而前者的股份收益保障仅仅是一种债权保障，其保障程度取决于土地股份合作制企业的收益水平和股份分红，很不稳定。一旦土地股份合作制企业的效益不佳，股份分红很低，而农民又难以收回自己的土地，农民的土地财产权利必然受到侵害。即使土地股份合作制企业的效益很好，在“集体股”一股独大的情况下，企业内部很容易形成少数村干部“内部人”控制的局面，农民的土地财产权利也同样会受到侵害。[41]

　　土地的承包权和使用权是农民生存和发展的根本，口粮田是农民的保命田，更是农民赖以生存的社会保险，而责任田则是农民改善生活的基本手段。一旦农民的土地承包权遭到剥夺或使用权受到侵害，农民的贫困就难以避免。

　　三、农民土地处分权利的贫困

　　农民是否享有对土地财产的处置权利和对土地用途的决定权利，是农民土地产权的象征，也是土地使用权的一大标志。但现行的法律法规在实践中常常严重侵犯农民对土地的处分权。

　　首先，农民缺乏自主决定土地用途的权利。现行的法律规定：“农民集体所有的土地由集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产”，同时法律“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。[42]另外，依照《土地承包法》第17条的规定，农民有义务“维持土地的农业用途，不得用于非农建设”。[43]这样，农民的土地就只能用于农业，哪怕是无利可图、增产不增收、赔本经营;而且各级政府部门都有权干涉农民自主安排的生产经营项目，或强迫农民购买政府部门指定的农用生产物资，乃至规定农民必须按政府部门指定的渠道销售农产品。[44]限制农民改变土地用途的此类规定已经成为农民贫困化的一大原因，因为目前中国农村的耕地收益呈边际递减状态，无论农民投入多少人力物力，在现有土地上的耕作收益仍然无法满足农民的需要。在这种情况下若强行规定农民只能将土地用于农业经营，无异于强迫农民维持贫困的生活。权利的贫困影响了机会的贫困，而机会的贫困直接导致财产的贫困。

　　其次，农户转让土地的权利也受到法律限制，制约了农民转营其他行业或迁居进城的机会。在东南沿海工商业比较发达的地区，农村居民另有谋生途径，往往没有足够的精力从事农业生产，但还是要承担由土地带来的税费，因此土地已成为负担。[45]尽管《土地承包法》允许土地流转，但目前农村土地所有权虚拟的问题并未解决，而且土地的最终处分权仍然为政府及其代理机构所控制。所以，农民的承包地能否自由和公平地流转，显然面临相当多的障碍。[46]

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