二、关于市社保中心所作答复的合法性的审查

本案主要争议在于市社保中心所依据的《关于外省市转移进沪人员若干问题处理意见的通知》第三条是否与上位法国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》有冲突，前一文件能否在本案中作为法律依据适用。1978年6月，国务院颁布了《关于工人退休、退职的暂行办法》，该办法第一条第(二)项规定，从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的工人，应当退休。从事特殊工种工人提前退休制度，是国家对于从事有害身体健康工作工人的特殊保护。王某某从事特殊工种工作29年3个月，至2007年8月已年满55周岁，符合法定退休条件。2003年3月27日，原上海市劳动和社会保障局、上海市公安局、原上海市局、原上海市医疗保险局4家单位联合制定了沪劳保社发(2003)9号《关于外省市转移进沪人员若干问题处理意见的通知》。该通知第一条规定，转移进沪人员的年龄应掌握在距法定退休年龄5年以上(引进人才的年龄另行掌握)；第三条规定，转移进沪人员办理退休手续时，在本市实际缴纳社会保险费必须满5年。从这两条规定的内容看，转移进沪人员的年龄控制与转移进沪人员在本市实际缴纳社会保险费的年限是相互配套的。在一般情况下，只要严格按这两条规定执行，不会发生转移进沪人员到达国务院规定的法定退休年龄时社会保险费缴纳不满5年的情况。但本案中，由于王某某属于从事特殊工种工人，法定退休年龄并非60周岁，而是55周岁，其2003年7月被批准转移进沪时为52周岁，距其法定退休年龄不满5年，相关职能部门可能未考虑到从事特殊工种工人提前退休的情况，认为其符合上述文件的第一条规定，遂批准其转移进沪，结果造成王某某到达55周岁法定退休年龄时不符合《关于外省市转移进沪人员若干问题处理意见的通知》第三条规定的退休条件。如果按上述文件第三条执行，即使王某某现在找到工作，开始逐月缴纳社会保险费，等其缴完剩下57个月的社会保险费，其年龄也将达到62周岁；如果王某某无法找到工作，就始终不能办理退休手续，这显然与法相悖。

我国关于工人退休条件的最高层次的法律规范是国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》，其中对于工人退休条件仅规定了年龄和连续工龄两个条件。本市相关职能部门制定的《关于外省市转移进沪人员若干问题处理意见的通知》将缴纳社会保险费的年限作为办理退休手续的条件，在上位法规定之外增设了条件，与上位法规定不相符合。国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》规定，工人达到法定年龄“应当退休”，相关职能部门不能以任何理由不允许工人退休。至于办理退休手续和领取养老金，是两个不同的行为。当事人符合办理提前退休的条件，是根据国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》的规定审核决定，而其退休后是否符合领取养老金的条件，则可以按照本市有关养老金发放的规定执行。是否缴纳社会保险费，应当是退休人员能否领取养老金、领取多少养老金的前提条件，而不应当成为职工退休的前提条件。现在市社保中心以王某某未按规定缴纳社会保险费，剥夺其退休的权利，显属不当。综上，市社保中心在审批王某某从事特殊工种提前退休时，依据《关于外省市转移进沪人员若干问题处理意见的通知》第三条规定作出不予批准的决定，属于适用法律依据错误。

三、关于市社保中心的答复形式

王某某以其从事特殊工种达到一定年限符合提前退休条件为由，向市社保中心提出办理提前退休手续的申请，该申请具体、明确。对于王某某的申请，市社保中心应当作出具体的决定，以业务告知单等形式告知王某某。本案中，虽然市社保中心作出“暂不能办理退休手续”的实体答复，但却采用了信访答复的形式，在信访答复上加盖的也是信访专用章。由于信访程序是独立的程序，信访答复一般是政府部门对公民、法人或者其它组织反映的情况、提出的建议、意见或者投诉请求，依法处理给予的回复。对信访答复不服，只能向上一级行政机关提出复查以及向再上一级的行政机关提起复核，不能对信访答复提起复议或者诉讼。故市社保中心采用信访答复的形式对王某某要求履行审批退休的法定职责的申请进行答复，混淆了信访和履责程序，既不符合履行法定职责的要件形式，也可能侵犯到王某某的司法救济权。法院未以市社保中心所作答复系信访答复、不属于行政诉讼受案范围为由，裁定对王某某起诉不予受理，而是对市社保中心答复进行实体审查，正是基于该答复是市社保中心针对特定的人和事所作出的具体行政行为，其结果直接影响管理相对人权益的原因。由于市社保中心答复形式不当，二审法院最终判决撤销其作出的答复。

【附 录】

作者：马浩方，行政庭审判长助理。

裁判文书：上海市第二中级人民法院(2008)沪二中行终字第48号行政判决书。

合议庭：马浩方(审判长)、张璇，丁勇