一、羁押必要性审查制度产生的原因
　　我国《刑事诉讼法》规定的逮捕的条件包括证据条件、刑罚条件和逮捕必要性条件，即对有证据证明有犯罪事实，可能判处有期徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人，采取取保候审、监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危险性，而有逮捕必要的，应当依法逮捕。
　　而根据《刑事诉讼法》第一百二十四条的规定，对犯罪嫌疑人逮捕后的侦查羁押期限不得超过２个月。案情复杂、期限届满不能终结的案件，可以经上一级人民检察院批准延长1个月。此外，该法第一百二十六条、第一百二十七条规定，对于交通十分不便的边远地区的重大复杂案件、重大的犯罪集团案件、流窜作案的重大复杂案件和犯罪涉及面广、取证困难的重大复杂案件，期限届满不能侦查终结的，经省、自治区、直辖市人民检察院批准或者决定，可以延长2个月。对犯罪嫌疑人可能判处10年有期徒刑以上刑罚的案件，上述延长期限届满仍不能侦查终结的，经省、自治区、直辖市人民检察院批准或者决定，可以再延长2个月。关于审查起诉期限，《刑事诉讼法》第一百三十八条、第一百四十条规定，人民检察院对于公安机关移送起诉的案件，应当在1个月以内作出决定，重大、复杂的案件可以延长半个月。但在审查起诉期间可以退回补充侦查，补充侦查应当在1个月以内侦查完毕。补充侦查完毕移送人民检察院后，人民检察院重新计算审查起诉期限。补充侦查以两次为限。
　　根据以上规定可以看出对犯罪嫌疑人的审查羁押期限比较比较长，而长期以来，高羁押率和超期羁押问题一直是社会关注的热点。如何构建刑事审前程序，改变“一捕到底”、“一押到底”的现状，切实保障犯罪嫌疑人、诉讼当事人的权利，也一直是司法界探索的课题。有调研显示，对外来人口犯罪，各地大多采用逮捕的强制措施，取保候审、监视居住等非羁押性措施却很少适用。
　　但是，从捕后的处理情况来看，轻刑犯所占比例较大。不少地方的法院每年判处三年以下有期徒刑、管制、拘役、独立附加刑、缓刑、免刑占全部审理案件的60%左右，但全国近10年来的羁押率却保持在85%左右。被羁押主体中有大量未成年人、老年人、轻微犯、初犯、偶犯，而且不少人有固定职业、固定单位、固定收入来源、固定住所、家庭关系明确等可以适用或达到适用取保候审条件，但这些犯罪嫌疑人、被告人仍然被羁押在看守所，甚至被超期羁押。这一现象使得大量国家司法资源被浪费，司法机关没有正确履行职责，法律监督出现了漏洞。高逮捕率和高羁押率甚至超期羁押等问题，与构建以公平正义为核心价值的中国特色社会主义司法制度的目标相悖。
　　因此，在刑事诉讼中，对犯罪嫌疑人适用逮捕措施，除具备有证据证明有犯罪事实、可能判处徒刑以上刑罚等条件外，是否有逮捕必要，也是一个重要条件。但是，长期以来，究竟该如何把握这一条件，应掌握什么标准，缺乏明确、具体的规定，主要依靠司法人员的经验判断，使得逮捕必要性的审查成为司法工作中的难点之一。目前刑事司法实践中羁押主要存在以下问题:羁押与拘留、逮捕没有分离，缺乏独立性;羁押与侦查无区分;羁押后救济不力;羁押审查程序较乱，缺乏公开性。而“羁押必要性审查机制”是解决这些问题的现实路径。因此对于羁押必要性审查制度的研究应运而生。
　　二、羁押必要性审查制度在检察机关的设置的意义
　　（一）最高人民检察院在《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》中就明确提出，逮捕是最严厉的刑事强制措施，要严格把握“有逮捕必要”的逮捕条件，慎重适用逮捕措施。那么，如何贯彻政策中的“严格把握有逮捕必要的条件、慎重使用逮捕措施”，实现宽严相济的目的，目前并无相应机制与之相配套。羁押必要性审查制度机制恰好填补了这一空白，能够通过增强逮捕措施适用的准确性，较好地实现慎重适用逮捕措施的宽严相济的刑事司法目的。
　　（二）是有利于教育感化犯罪嫌疑人。对于确实已经认罪悔罪，与被害人达成和解协议，积极履行赔偿义务，不具有人身危险性而无羁押必要的轻微刑事案件犯罪嫌疑人，依法变更强制措施可以促使其真心悔悟。尤其是对无羁押必要的未成年犯罪嫌疑人依法变更强制措施，可以减少看守所复杂环境的交叉感染，教育、挽救未成年犯罪嫌疑人。
　　（三）有利于分化瓦解共同犯罪嫌疑人。对共同犯罪嫌疑人恰当运用羁押必要性审查机制，可以促使其中的从犯、胁从犯为争取宽大处理而积极交代自己的犯罪事实，检举揭发他人罪行，甚至协助司法机关调查取证，缉拿其他犯罪嫌疑人。
　　（四）有利于降低诉讼成本、节约司法资源。随着犯罪率不断上升，看守所经常人满为患、不堪重负，相关的财政支出也在逐年增加。对符合条件的犯罪嫌疑人依法适时解除羁押，可以降低审前羁押率，从而降低诉讼成本，节约司法资源。
　　三、羁押必要性审查制度的改进、建议
　　（一）在立法中明确规定逮捕的目的
　　在现代法治国家中，公民（包括犯罪嫌疑人）的基本人权应当受到尊重和保护已经成为共识，即使对于一个有犯罪嫌疑的人，只要未经司法裁判被确定有罪，国家就不能对其施加任何刑事惩罚。因此，审前羁押不应当是一种惩罚性的措施，也不能被视为变相的“预期刑罚”。尽管对于那些涉嫌犯罪的公民，国家为了保证诉讼活动的顺利进行不得不采取一些必要的强制措施，从而导致公民的人身自由受到某种限制或者被剥夺，但是这些强制措施的应用不应当是报复性的，而应当具有最基本的合目的性，即保持国家利益和公民自由之间的平衡，使惩罚犯罪与保障自由的目的都得到兼顾。相应地，审前羁押的目的也被严格限定在两个方面：一是保证预审活动的进行；二是预防新的危害社会行为的发生。虽然后者仍带有“预防性羁押”的意味，但是这种以预防为根据的羁押只是审前羁押的一种特别措施或例外，而不再是审前羁押的一般原则。
　　而我国法律中并没有明确规定逮捕的程序性目的，笔者认为，这是司法实践中错误逮捕、不当逮捕时有发生的深层次原因之一。为了使逮捕权的行使更为科学，有必要在我国刑事诉讼法中明确规定逮捕（及由此导致的审前羁押）的程序性目的，即：一是为保障诉讼程序顺利进行，二是为防止发生新的危害社会的行为。
　　（二）立法中明确规定审前羁押的原则
　　根据视角的不同，对审前羁押应当遵循的原则可以有多种表述，笔者认为，根据我国审查逮捕的实际情况，立法应当特别强调以下几项原则：
　　一是羁押例外性原则。即审前羁押只能作为一种例外的程序性预防措施，而决不是犯罪嫌疑人候审时的必然状态。这不仅是无罪推断原则的题中应有之意，也在一些国际性文件中得到了明确的表述。例如，联合国《公民权利和政治权利国际公约》第9条第3款规定，等候审判的人受监禁不应作为一般原则，但可规定释放时应保证在司法程序的任何其他阶段出席审判，并在必要时报到听候执行判决。联合国《保护所有遭受任何形式羁押或监禁的人的原则》第39条规定，除了在法律规定的特殊案件中，经司法机关根据司法利益决定羁押以外，被追诉者有权在等待审判的过程中被释放。这些国际性文件体现的精神，应当在我们的国内法中加以确认。而且，立法上明确规定羁押例外性原则，也有助于办案人员在作出审前羁押决定时更为审慎。
　　二是羁押法定原则。所谓“羁押法定原则”,是指任何针对嫌疑人、被告人的审前羁押措施,在适用的理由、根据、期限、场所、延长、变更、撤销等诸多方面,都必须明确地规定在刑事诉讼法之中；司法机构必须严格依据法律确定的标准来适用审前羁押措施,而不得在任何环节上采取与法律规定不一致的行为。相似于刑法上的罪刑法定原则,羁押法定原则所禁止的是羁押的模糊性和任意性,所维护的则是羁押适用上的明确性和可预测性。
　　三是比例性原则。按照这个原则，刑事追究措施特别是侵犯基本权利的措施，在种类、程度上必须要与所追究的行为大小相适应。对于审前羁押而言，首先，比例性原则要求其适用不得背离法定目的，并以达到法定目的为限度。其次，审前羁押必须被限制在绝对必要的范围之内，司法者在裁量决定强制措施时应当尽可能选择那些足以替代羁押的非监禁性措施，除非不得已尽量不适用审前羁押。在适用审前羁押时,必须使羁押的期限与被羁押者涉嫌犯罪的严重程度和可能科处的刑罚相适应。
　　四是持续性审查原则。即对于审前羁押的审查不仅仅局限于侦控方提出羁押申请的当时，而是应当持续贯穿于审前羁押的整个过程之中。由于审前羁押涉及到对嫌疑人的自由长时间的剥夺，并且其目的在于防止嫌疑人逃跑或隐藏，防止嫌疑人毁灭、伪造证据或者威胁、引诱证人、被害人，防止嫌疑人相互串供以及预防嫌疑人再犯新罪，因此在羁押的理由和必要性不复存在时，审前羁押就失去了其合法性。所以，司法者在作出审前羁押的决定之后，应当保持对羁押理由和必要性的持续关注，一旦发现不必要继续羁押的情况，就应当立即作出解除羁押的决定。
　　（三）建立继续羁押必要性审查机制，必须从办案工作需要出发，从保障犯罪嫌疑人合法权益的实际出发，制定严格规范的工作程序。
　　1.适用对象严格化。继续羁押必要性审查机制的审查对象应为轻微刑事案件犯罪嫌疑人。主要是:主观恶性小、犯罪情节轻微、初犯、偶犯、过失犯罪、未成年人犯罪，且有自首、认罪态度好等法定、酌定从轻情节，同时可能判处五年以下有期徒刑，具有取保候审或监视居住条件，对其改变强制措施也不致再危害社会的犯罪嫌疑人、被告人。应绝对排除累犯、惯犯以及其他雇凶伤人、涉黑涉恶、寻衅滋事、聚众斗殴、携凶器伤人等恶性犯罪案件的犯罪嫌疑人和被告人。
　　2.工作程序规范化。在机制运行中，实行案件承办人个案提请，部门负责人和分管领导严格审查，从严把关，检察长或检委会决定，确有客观必要可由检委会集体讨论。①程序启动。对于犯罪嫌疑人可能无继续羁押必要性的案件，由公诉部门案件承办人就个案进行提请，向本办案部门提交《继续羁押必要性审查表》，启动审查机制。与此同时可以与原审查逮捕部门沟通，征求其意见。②机制审查。公诉部门负责人应当对有无继续羁押必要进行严格审查，并提出处理意见，同时报送分管领导从严把关，在必要情况下可以进行科室内部讨论。③作出决定。是否变更强制措施由检察长或者检委会决定。如遇意见分歧，或者因上访等其他因素确有必要提请检委会集体讨论的案件，应当由公诉部门及时提请检委会进行讨论。④通知执行。经审查决定予以变更强制措施的，应当先制作《决定释放通知书》，书面告知公安机关执行，然后办理取保候审或监视居住手续，公安机关认为该变更强制措施不恰当的，可以申请检察机关复核一次。该变更强制措施的决定，同时通知原审查逮捕部门。
　　3.监督制约透明化。在实施继续羁押必要性审查机制办理刑事案件的实践过程中，我们也遇到了一些问题，存在一些顾虑，主要是:①缺乏外部监督。批准逮捕的机关与变更强制措施的机关同属于检察机关，没有其他机关对此项工作进行有效的监督制约，使强制措施的变更适用，缺乏制度上的规范和约束;②有可能引起误解。同一案件在侦查阶段和审查起诉阶段对犯罪嫌疑人适用两种不同的强制措施，有可能引起某些人的误解，认为检察人员偏袒照顾犯罪嫌疑人，影响司法机关的公信力。
　　因此，必须建立完善监督管理网络，确保继续羁押必要性审查过程监督透明化。一方面，本院监察室、检委会办公室定期对继续羁押必要性审查过程进行监督。另一方面，在启动审查机制的同时，要与原审查逮捕部门沟通，征求其意见。公安机关认为该变更强制措施不恰当的，可以申请检察机关复核一次。该变更强制措施的决定，应当同时通知原审查逮捕部门。
　　（四）在开展继续羁押必要性审查机制过程中，应注意将继续羁押审查机制与已有的工作机制相结合，注重办案方式方法，整合社会资源，使审查机制工作取得最大的效益。
　　1.继续羁押必要性审查机制与刑事和解相结合。办案中，要始终高度关注被害人与犯罪嫌疑人两方面的权利，将犯罪嫌疑人与被害人的双重满意作为检验办案质量和办案效果的重要标准。为此，在对犯罪嫌疑人变更强制措施的同时，在充分考虑被害人意见的前提下，积极促成当事双方之间的刑事和解。和解成功的，本着宽严相济的刑事司法政策，考虑作出建议侦查机关撤销案件、相对不起诉或在提起公诉时建议人民法院从轻判处的处理决定，化解矛盾。
　　2.继续羁押必要性审查机制与化解矛盾相结合。办案中，坚持将继续羁押必要性审查作为息诉罢访促和谐的有效举措，将执法办案与化解矛盾有效结合起来，不断提高化解矛盾的能力。
　　3.继续羁押必要性审查机制与保护未成年人合法权益相结合。办理未成年人犯罪案件中，坚持教育、感化、挽救，以教育为主以惩罚为辅。
　　4.继续羁押必要性审查机制与限时办案机制相结合。继续羁押必要性审查机制贯彻快速办理的工作方针，自案件提请至作出决定，应当在五个工作日内完成，至迟不得超过七个工作日。在依法予以变更强制措施后，案件应当尽快诉讼至法院，不能因为进行有无继续羁押必要性审查而拖延诉讼。
　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　作者系崇左市江州区人民检察院副检察长陈良晓