如何填补全国养老保险个人账户数以万亿元的“空账”，并从制度上彻底杜绝新的“空账”产生，是“十二五”期间能否实现养老保险全国统筹的关键
由全国人大常委会在10月底审议通过的《社会保险法》和在这之前公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中都明确规定，要逐步实现基本养老保险全国统筹。
现行养老保险基金由社会统筹基金和个人账户基金组成，企业和个人分别按职工本人上年工资总额的20％和8％缴纳保险费，并分别纳入社会统筹基金和个人账户基金。
然而，由于养老保险制度的变迁以及各级政府长期的挪用，使得本来是参保人个人财产的个人账户，有90％以上的资金长期处于“空账”运行的状态。就连全国实施养老保险个人账户做实试点的13个省，“空账”规模亦已达1.6万亿元。
全国人大财经委在今年下半年完成了“关于社会保障问题专题调研报告”，这份报告是全国人大对“十二五”规划纲要编制工作的正式建议，目前已经交给国务院。报告建议“十二五”时期在社会保障制度的建设中，应以个人账户制度为重点，完善城镇职工养老保险制度。还要进一步明确政府责任，加大财政社会保障投入，以实现社会保障制度的全覆盖。
作为上述调研负责人之一的乌日图，在其前不久完成的题为“做实养老个人账户完善制度模式的研究”的课题中进一步建议，国务院有关部门应该下决心，果断、尽快地完成中央提出的做实个人账户和基础养老金实行全国统筹的任务。
不过乌日图也坦承这项工作的难度，“从2000年到现在已经十年了，我们真正做实个人账户的金额只有1000多亿元。而现在每年个人账户的‘空账’加速度远远超过十年做实的账户额。”
巨额“空账”黑洞
养老保险个人账户的巨额“空账”黑洞，主要源于转型期所付出的改革成本。
中国社会养老保险的制度模式经历了“社会统筹”“社会统筹和个人账户相结合”（下称“统账结合”）“社会统筹和个人账户分立”（下称“统账分立”）三个阶段。
从1986年起国务院要求在全国以县市为统筹单位建立“现收现付”的养老保险社会统筹制度。同年开始推行的劳动合同制规定，国营企业劳动合同制职工要按照本人工资的3％缴纳养老保险费。这一规定开创了中国个人缴纳社会保险费的先例，也可以看做是个人账户制度的雏形。
但这一阶段的个人缴费更多地是体现一种义务，也是为了解决养老保险基金不足的问题，所以将个人缴费纳入统筹基金实行互济。
1991 年国务院颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》和次年颁布的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》都明确提出，城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合。自此，养老保险制度模式开始由“现收现付制”向“部分积累制”过渡。此后，在1997年《国发26号》文件实施后，中国开始建立养老金个人账户。
乌日图解释说，这一新的制度模式虽然在理论上综合了“现收现付”和“积累制”两种制度模式的优点，但在实际操作上存在巨额的制度转轨成本，即要在保障当期退休人员养老金足额发放的同时，还要另筹一笔钱为在职的职工积累个人账户资金。
但由于没有新的资金来源，统筹部分的养老基金不足以支付当期应当发放的养老金，各地不可避免地出现了将个人账户基金的一部分或全部用于当期退休人员的养老金发放，导致了个人账户的“空账”。
进入21世纪，基本养老保险制度模式由过去的“统账结合”变为事实上的“统账分立”。这是中国社会养老保险的制度模式的第三阶段。
为应对未来人口老龄化的压力，解决社会养老保险个人账户的“空账”问题，国务院决定从2000年末开始相继选择辽宁等省开展做实个人账户的试点。
2005年国务院在总结东三省试点经验的基础上发布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，要求各地逐步做实个人账户。
按照文件规定，企业缴费不再划入个人账户，个人账户完全由个人缴纳本人工资的8％构成。社会统筹基金与个人账户基金实行分账管理，社会统筹基金不能占用个人账户基金。
截至2009年底，全国有13个省市不同程度地做实了个人账户，其中辽宁省是惟一在中央财政的大力支持下按照8％全额做实了个人账户的省份，吉林省和黑龙江省是按照5％做实个人账户，其余10个省市都只是按照3％做实了个人账户。
这13个省份共做实个人账户基金1570亿元，仅占到目前个人账户累计记账额17609亿元的8.9％，“空账”的金额仍高达16039.4亿元。
面对超过90％的“空账”率，乌日图表示，“空账”问题的严重性并不仅仅是现有的资金缺口，还有“空账”的规模在继续大幅度地增加，如2009年的个人账户“空账”额比上年新增了2484.7亿元。
“目前的‘空账’仅涉及城镇企业基本养老保险已参保的2亿多职工，如果考虑到现行制度扩面，以及机关事业单位养老保险制度改革、退役转业军人等和现行制度的衔接，按照视同缴费年限需要填补的个人账户，资金缺口将会更大。”这是让乌日图更为担心的问题。
做实账户路径
做实个人账户有着现实的困难。
人力资源和社会保障部社会保障研究所原所长何平表示，财政资金紧张，特别是地方财政的支付能力有限；中央提出养老保险全国统筹以后，让一些地方政府有了观望的心理，都希望由中央财政替地方埋单；近2万亿元社保基金的投资运营还没有一个妥当的制度安排，也让包含其中的养老保险个人账户基金的保值增值成为悬案。
“这些都使得推进养老保险个人账户做实举步维艰。”何平对《财经》记者说。
《财经》记者采访的数名官员学者都赞同做实个人账户，但在时间和步骤安排上意见略有不同。乌日图建议，通过一次或者分两年做实个人账户，以便于在“十二五”期间实现养老保险全国统筹的目标。
何平则认为，养老保险个人账户应该做实，但从长远看“十二五”并不是做实账户的最后期限。因为随着时间的推移，实行“统账结合”的退休人员的数量逐年递减，相应的统筹基金的盈余会越来越多，巨额“空账”在短期内应该不会影响现实养老金的支付。
何平建议，做实个人账户可以采取小步快走的方式稳步推进，以两年做实1％的速度，全国可能需要十年的时间来做实个人账户，即按照8％全额做实个人账户。
在要求各地逐步做实个人账户的同时，国务院还进一步强调要加快提高社会养老保险的统筹层次。因为统筹层次太低，不仅影响到职工养老保险关系的转移接续，更重要的是难以发挥社会保险基金统筹互济的功能。
但到目前为止，真正实现养老保险省级统筹的省市很少，大部分省市只是建立了省级调剂金制度，统筹调剂的能力十分有限。
“出于地方利益的考虑，养老保险统筹基金结余多的地方不愿意提高统筹层次，而且因预期迟早要实行基金的全国统筹，所以现在分散在各地的养老保险统筹基金结余也存在着被‘分光吃尽’的危险。”乌日图通过调研发现。
乌日图日前提出了做实个人账户和完善基本养老保险制度模式的改革方案，主张将现行基本养老保险制度一分为三：
一是建立国家基本养老保险制度。把目前提供基础养老金的单位缴费的一部分作为中央政府统一管理的基本养老保险基金，资金实行全国统筹，基础养老金水平全国统一。
二是建立地方养老保险制度。各省市可以将单位缴费上缴中央后的剩余部分或根据当地财力建立地方养老金，基金实行全省统筹。
三是建立独立的个人账户养老金制度。将个人账户从目前的社会养老保险制度中剥离出来，以前的“空账”一次性补贴做实，新个人账户实行可选择、有差别的缴费率，个人账户资金不得挪作他用。
以一名工作和缴费满35年的男性职工在2040年满60岁退休时为例，如果其个人账户累计存储额为5万元，按照个人账户累计储存额5万元/计发月数139计算，其每月可以领取个人账户养老金360元。
养老保险的缴费比例和基数偏高，也是阻碍做实个人账户的一个重要因素。
何平建议，在养老保险实现全国统筹以后，中央可以增加对养老保险的财政投入，并适度降低企业的缴费比例。经其测算，缴费比例的下线可以放宽到企业按12％的比例缴纳，而个人维持现有8％的缴费比例。何平认为，以每个百分点的缴费比例对应200亿元计算，中央财政应可以承受这种调整。
现行的缴费基数也不尽合理。何平认为，农民工和灵活就业者按照上年度的社会平均工资的60％来计算缴费基数。但由于统计社会平均工资的样本主要是国有企业职工，这使得社会平均工资被长期高估，低收入阶层的缴费压力较大。2008年全国城镇单位在岗职工月平均工资为2436元，企业退休人员月人均基本养老金为1080元。
因此，何平建议应允许低收入者适当降低其缴费的基数，并增加个人缴费的灵活性，允许个人账户少交一些，实施“低进低出”的过渡方式，以走向人人参保之路。
“补洞”资金何来
清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥对《财经》记者表示，现在做实养老个人账户并不存在资金上的问题。
乌日图对做实个人账户的巨额资金来源算了笔账：社会养老保险制度实行20多年来，共积累了10957亿元的统筹基金结余，只要实行了全国统筹，中央就可以统筹调剂使用这部分结余资金。仅此一项就可以使目前个人账户“空账”额16039.4亿元减少到5083.4亿元。而全国社会保障基金经过近十年的纯积累，资产规模已经达到7766亿元，累计投资收益也有2448亿元，可用来做实个人账户。
另外，目前国有资本经营预算收入也有400多亿元，也可以集中用于做实个人账户。在此基础上，再算上近年来中央财政预算收入的超收部分和其他专项补助，政府完全有能力一次性或最多两年时间内实现做实个人账户的目标。
对于这项建议，何平持部分保留意见，认为尽管多年来养老保险积累了大量的资金，但却是分散在各级地方政府手中，且分布地区很不均衡，未来即便是实现了养老保险的全国统筹，全国统筹前的资金其权属还是在当地政府，不能由上级政府平调分配。
何平指出，这种方法只适用于社保基金有结余的地区来做实账户，否则就违反了“以收定支，收支平衡”的财政收支原则。
对于这些问题，乌日图建议，一方面要靠中央下决心，并说服地方树立大局观念；另一方面对浙江、广东、重庆等养老保险单位缴费率较低、统筹基金余额较少的省市，可能需要中央在一定时期内给予一些区别政策。
乌日图特别强调，还要通过制度模式的改革，防止新的个人账户“空账”的产生。比如退休人员的养老金由全国统筹的基本养老保险和省市统筹的地方养老保险给予保障，实现资金当期收支平衡，不再挪用个人账户资金，从而令个人账户不再出现新的“空账”。
在拓宽做实个人账户的资金来源方面，全国人大财经委认为，在明确中央和地方事权划分的基础上，可允许地方建立地区性养老保险，逐步形成一个国家承担基本保障责任的基础养老金和地区性养老金，用人单位和个人承担主要责任的企业年金和个人账户养老金，以及满足不同需求的商业人寿保险组成的多层次养老保障体系。
通过以上途径解决做实个人账户的资金来源，并不意味着这项改革的完成，还要保证个人账户资金的保值增值。
杨燕绥认为，在没有进行养老保险个人账户做实试点的省市，个人账户里面的资金事实上已经被挪用了，有关部门对这些徒有数字的“空账”仅给予年平均1.8％的记账利息，低于当前的通货膨胀率和银行存款利息。
而现有的做实试点实际上是将个人缴纳的资金放在财政专户里，但投资手段仅限于购买国债，其利息所得还是无法抵消通货膨胀。
相比之下，美国20年期养老金的年平均收益率是7.8％。中国社保基金的年收益率达到了9.8％，企业年金的年收益率为12.6％。养老保险个人账户的资产正在逐年缩水。
为了解决养老保险个人账户做实后的保值增值问题，全国人大财经委向中央建议，可以适度拓宽社会保险基金的投资渠道，制定对统筹基金和个人账户基金有所区别的投资办法，调整完善限制经办机构委托投资的条件，鼓励个人账户做实部分委托全国社会保障基金理事会等机构投资运营。财政部门应考虑发行定向特别国债，为社保资金的保值增值提供条件。
杨燕绥认为，真正做实养老保险个人账户的出路在于，让个人账户的资金进入市场运营，而且要保证平均收益率高于通货膨胀率。
中国-欧盟社会保障合作项目的外方专家也向人社部等部门建议，应允许社保基金进行市场化投资。
这些建议可能在不久之后就会得到落实。
有关部委人士透露，国务院已责成人力资源和社会保障部牵头起草关于社会机构参与社保基金运营的办法，有可能开放保险、证券、期货、银行等金融机构参与运营社保基金，并会对参与的资格、运营等方面作出规定。
目前，人社部已经起草了一个初稿，该办法预计在两年内出台。
