在我国，工伤保险立法始于50年代初。此后，随着我国经济、社会的发展和经济体制、经济结构的改变，工伤保险制度经历了逐步发展和改革的过程。大致可分为首次立法及其适用时期（20世纪50—80年代）、改革探索时期（20世纪90年代）和重大发展时期（进入21世纪以来）等三个阶段。
（一）首次立法及其适用时期（20世纪50—80年代）
1951年2月，政务院公布了《中华人民共和国劳动保险条例》（于1953年1月重新修订）。这部劳动保险综合法规对各项劳动保险待遇作了明确的规定，并将工伤保险列在各项保险项目之首。该条例对于工伤保险的制度构成做了原则性的规定，例如：在保险费的征缴方面确立了雇主责任原则；[20] 在工伤保险待遇给付方式方面，确立了劳动保险基金与雇主分担责任的原则；[21] 在工伤待遇方面，包括了医疗和康复待遇、伤残待遇和死亡待遇三大部分，并确立了收入保障与就业保障相结合的原则。[22]
根据《劳动保险条例》的规定，当时工伤保险的实施范围主要是国营、公私合营、私营及合作社经营的厂、矿，以及铁路、运输、邮电、工矿、交通事业和国营建筑公司等；实施对象包括了上述企业职工、学徒工、临时工和试用人员。
1953年1月，劳动部制定了《劳动保险条例实施细则》，其中对工伤保险等问题作了较为详细的规定。同期还颁布了全国总工会制定的有关管理章程、卫生部制定的职业病名单和管理规定等一系列配套规章。此后，国务院及劳动部、卫生部等主管部门又多次就我国工伤保险的实施做了补充规定。1957年2 月卫生部颁布了《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，将危害职工健康比较严重的14种职业病纳入工伤范围，享受因工伤残和死亡的相关待遇。1978 年5月发布的《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，对退休、退职工伤人员的待遇做了调整。[23] 1987年卫生部、劳动人事部、财政部、全国总工会联合发布的《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，将职业病划分为职业中毒、尘肺、物理因素职业病、职业传染病、职业性皮肤病、职业性眼病、职业性耳鼻喉病、职业性肿瘤和其他疾病等9大类，共99种。
《劳动保险条例》是在我国国民经济恢复时期和社会主义改造时期制定的一部保护劳动者权益的行政法规。自该条例规定并实施工伤保险制度以来，对于保障企业工伤职工权益、安定社会和促进经济发展起了积极作用。但是这一制度也存在诸多不足或较大的缺陷，诸如：工伤认定范围过窄且不规范，待遇标准偏低而不符合基本保障和补偿的要求，伤残等级鉴定缺乏统一标准和鉴定机构不健全，缺乏工伤补偿与工伤预防和职业康复的有机结合等等。
自1966年开始的“文化大革命”，使已经平稳运行了15年的社会保险体系受到政治冲击而崩溃。工伤保险制度也进入了非正常的时期。在这一时期，负责企业职工社会保险管理的中华全国总工会被停止活动，社会保险体系在中央政府宏观管理层面上出现“真空”；“文革”的发生，打破了企业正常的缴费机制，原有的社会保险制度无法正常运转。1969年2月，财政部发出《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，要求“国营企业一律停业提取劳动保险金，企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支在营业外列支。”其后果是，包括工伤保险在内的社会保险行为及其责任衰变为企业行为和责任。
此后，虽然《劳动保险条例》的有关规定仍然是企业处理工伤问题的法律依据，但由于劳动保险基金被取消，工伤保险费用在企业之间的少量调剂也不复存在，使得我国的工伤保障险机制丧失了其应有的社会性和互济性功能，在某种意义上从社会共济制度蜕变为雇主责任制度。工伤者的医疗待遇、经济补偿待遇和工资待遇全部由企业负担。企业的工伤风险难以分散，抵御风险的能力十分脆弱。
（二）工伤保险制度改革的探索时期（20世纪90年代）
改革开放以来，尤其在经济结构向市场经济体制转型的过程中，经济体制、劳动工资、用人制度、生活费水平等发生了巨大的变化。原有的工伤补偿制度覆盖范围窄、缺乏社会互济和分散风险功能、工伤认定标准模糊、缺乏降低工伤事故发生率的有效手段、不利于劳动力合理流动等的弊端也日益显露，难以适应社会和经济发展的要求。建立社会化的工伤保险制度已势在必行。
1．地方自主进行的工伤保险改革尝试
80年代末90年代初，劳动部在研究劳动、工资和社会保险三大制度改革总体思路的过程中，逐步明确了工伤保险制度改革应“实现工伤保险与工伤预防、职业康复的有机结合，实行工伤保险费用社会统筹，更好地保障职工权益，促进职业安全卫生和社会安定”的指导思想和主要原则，并提出了改革的目标，即：扩大工伤保险覆盖面和保险范围，调整工伤保险待遇，制定评残标准和健全劳动鉴定制度，采取差别费率和浮动费率的方式建立工伤保险基金，对工伤保险事业实行社会化管理。与此同时，我国部分地区自主地开始了工伤保险改革的尝试。改革较早的地区有海南省海口市、辽宁省丹东市、深圳特区、福建省三明市和蒋乐县等。这些地区的劳动部门在当地政府领导下，积极探索、制定改革方案，并经当地政府批准后发布试行。但由于缺乏立法措施、没有统一的评残等级标准，一直处于缓慢的发展状态。
直至90年代初期，劳动部开始着手制定的“企业职工工伤保险条例（草案）”和工伤评残标准，[24] 对各地的工伤保险制度改革起到了一定的推动作用。海南省人大于1993年12月审议通过《海南经济特区城镇从业人员工伤保险条例》，并于1994年1月开始在全省推行工伤保险。1993年全国有500个市县开展了工伤保险制度改革，参加工伤保险的职工1103.5万人，1996年有1326个市县 3102.6万人参保。4年间，参保人数增加了181%。随着各地工伤保险制度改革的不断实践和发展，工伤保险制度和相关的标准也日趋成熟，伤残职工和因工死亡人员的家属的权益基本得到了保障。但是，在工伤保险制度改革中存在着三个突出问题：一是基金统筹层次偏低，工伤保险费实行市县（区）级统筹，相互之间不能调剂，抗风险能力相对较弱；二是因工伤保险制度缺乏立法保证，不具备强制约束力，覆盖面主要集中在国有和集体企业，大部分外资、港澳台及私营企业不愿参加；三是工伤保险促进安全生产管理的功能没有充分发挥，差别费率和浮动费率机制没有真正实现。由于上述问题的存在，严重影响和制约了工伤保险的发展。
2．《企业职工工伤保险试行办法》的实施
进入90年代，我国逐步确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，经过前十年的改革，我国经济结构和社会结构已经或者正在发生重大的改变。随着经济和社会形势的发展变化，建立与完善劳动和社会保障立法的迫切任务便提上了议事日程。七届全国人大四次会议批准《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》提出了“要努力改革工伤保险制度”的任务。1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了社会保障制度改革的总体思路和框架，其中包括“普遍建立企业工伤保险制度”的目标。1994年颁布的《劳动法》，把工伤保险制度作为五项社会保险之一规定下来，并适用于我国境内的企业、个体经济组织和与之形成劳动关系的劳动者。这些都是改革工伤保险制度的法律依据和政策依据。
1996年8月，在总结各地试点经验的基础上，劳动部发布了《企业职工工伤保险试行办法》。同年3月，国家技术监督局颁布了《职工工伤与职业病致残程度鉴定》（GB/T 16180—1996）。标志着对多年沿用的旧的工伤保险制度开始了一次全面的改革。
《企业职工工伤保险试行办法》在我国首次把工伤预防、工伤康复和工伤补偿三项工伤保险的任务结合起来，明确了我国工伤保险制度的主要任务：其一，实行社会统筹，变“企业保险”为社会保险，分散工伤事故风险，使企业处于平等竞争的地位。其二，扩大实施范围，突破“全民执行、集体参照”的局限，把工伤保险覆盖面扩大到各类企业及全体职工。其三，规范待遇项目和标准，使工伤处理有所遵循，维护有关各方当事人的权益，减少工伤争议。其四，实行工伤保险与安全生产相结合的原则，建立工伤预防机制，其中最重要的手段是实行行业差别费率和企业浮动费率。这些工伤保险改革的重要突破，为工伤保险事业的发展注入了新的活力。
截止2002年底，全国共有28个省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团实施了工伤保险社会统筹，参保人数4406万人，比1998年增加了 625万人，5年来年均增长率为3.31%。2002年，参保人数中享受工伤保险待遇人数总计34.86万人，其中：享受伤残待遇人数26.51万人，享受职业病待遇人数2.35万人；因工死亡0.63万人，供养直系亲属5.37万人。较好地维护了工伤职工的权益。
但是《企业职工工伤保险试行办法》在施行中还存在一些问题：首先是立法层次较低。《企业职工工伤保险试行办法》作为部门规章，其强制力较弱，缺乏全面推行工伤保险制度的权威。主要表现是：各地方开展工伤保险的进度先后不一，覆盖范围和保障水平参差不齐，天津、上海和西藏尚未实行社会统筹，对非国有企业约束力不强；近几年职工参保人数基本上在4300万左右徘徊 ，参保率未达到城镇职工的50%。
其次是制度不规范。全国仅海南省和广东省由地方人大立法，颁布了工伤保险地方法规，[25] 其他地区多以政府部门的规定或规章实施；不少省份仅是原文照转，没有结合当地实际情况制定具体实施意见。因此出现了一系列管理的问题：一是组织机构和人员编制不到位，甚至工伤保险无专人管理；二是认定程序不健全，工伤非工伤界定不严格，各地掌握的标准不统一，工伤争议较多，处理难度大；三是分散风险的社会化机制未充分发挥作用，一些应该由统筹基金开支的保险项目仍由企业负担；四是差别费率不规范。
第三，覆盖面仍然过窄。覆盖范围仍主要集中在国有和集体企业，绝大多数地区工伤保险不包含乡镇企业。而城镇集体企业、外资企业和私营企业大多数没有参加保险。一些高风险的行业或大型企业没有纳入社会统筹。在未参加工伤保险基金社会统筹的企业中，大部分国有企业仍在继续执行劳动保险制度规定的工伤待遇。非国有企业的职工则缺乏必要的保障，对工伤职工只支付极低补偿金的现象仍大量存在。特别是在外资、私营、乡镇企业，职工缺乏劳动保护、订立“生死合同”的现象屡见不鲜。
第四，基金统筹层次过低。全国各地方普遍实行以市县为单位的基金统筹，调剂力度小，抗风险能力弱。一方面，由于产业分布不均衡，一些高风险度行业（如采矿、化工等）企业集中的市县费率过高。另一方面，由于缺乏更大范围的资金调剂，各市都想留有足够的资金以防备大事故后的补偿，一些地区因而将某些必要的待遇排除在保险项目之外，造成工伤保险基金结余过高。
第五，差别费率和浮动费率机制没有完全形成。有些地区没有按照不同行业特征和事故发生的管理确定差别费率，而是简单地按国有、集体、其他类型企业或工业、商业等类型确定不同费率，浮动费率也没有真正浮动起来。目前各地实行的工伤保险制度的主要功能仍停留在经济补偿和分散风险上，工伤补偿与工伤预防相结合的机制还未充分发挥作用。
20世纪90年代以来的工伤保险制度改革探索，为进一步健全和完善我国工伤保险法律制度奠定了基础。
（三）工伤保险制度改革的重大发展（进入21世纪以来）
1．我国职业安全与卫生保障法律体系初步形成
早期的工伤保险制度是针对工人赔偿而建立的。然而，事后的赔偿无法改变和消除损害的事实，无法遏制职业伤害事件的蔓延，也无力改变因失能而导致受伤害者及其家庭在社会生活中日益边缘化的结局。现代工伤保险的功能已不仅仅限于对工伤者给予赔偿，而是把它与工伤预防和全面康复结合起来。职业卫生与安全保障的水平，已经成为一个国家社会发展与进步程度的标志。
进入21世纪以来，国家为保障劳动者的权益，加快了职业伤害保障方面的立法步伐，发布了一系列重要的法律、法规和规章。在安全生产方面，主要有《中华人民共和国安全生产法》（2002年）、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》（2001年）、《危险化学品安全管理条例》（2002 年）、《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》（2002年）以及铁路运输、民用航空等特定领域安全生产方面的条例。在职业病防治方面，主要有《中华人民共和国职业病防治法》（2001年），以及《职业病诊断与鉴定管理办法》、《职业健康监护管理办法》、《职业病危害事故调查处理办法》、《职业病危害因素分类目录》、《第一批国家职业卫生标准》《职业病目录》等一系列行政规章和标准（2001—2002年）。在《职业病目录》中，我国法定职业病由原来的9类 99种增加到10类115种。我国职业安全与卫生保障法律框架已初步形成。
2．《工伤保险条例》的制定及其意义
2001年9月，劳动保障部根据国务院的立法计划，起草了《工伤保险条例（送审稿）》呈送国务院。在国务院法制办公室的组织下，条例送审稿先后征求了最高人民法院、中华全国总工会、国家经贸委、民政部、财政部、农业部、卫生部等30多个中央单位以及北京、上海、广东等24个省、自治区、直辖市人民政府的意见，多次听取企业、医疗机构以及专家学者的意见。经过数十次协调和讨论，形成了《工伤保险条例（草案）》。国务院领导也多次听取起草工作情况汇报。2003年4月，国务院第5次常务会议讨论通过了《工伤保险条例》，并以国务院令第375号发布，自2004年1月1日起施行。国务院各有关部门还制定发布了《工伤保险条例》的若干配套规章或政策文件，各地方结合当地的实际情况制定了相应的地方性法规。
《工伤保险条例》是在总结我国建立劳动保护法律制度几十年以来的实践经验、特别是贯彻《企业职工工伤保险试行办法》若干年来的经验的基础上，从经济结构和就业形式多样化变动的现实状况出发，参照有关国际法和国际通行准则，制定的一部规范职业伤害保险关系的行政法规。《工伤保险条例》提高了工伤保险的立法层次，增强了强制力和约束力；扩大了适用范围，将境内各类企业和有雇工的个体工商户纳入其中；把以往一些行之有效的政策措施以法规的形式固定下来；明确了用人单位和职工的责任，科学地规范了相关的标准和工作程序。《工伤保险条例》的颁布，是我国社会保障法制化进程中具有里程碑意义的大事，标志着工伤保险制度改革进入了一个崭新的发展阶段，对于保障职工权益、促进安全生产、维护社会稳定具有重要作用。
经过长期发展，职业伤害保险已经成为当今世界各国立法最为普遍、发展最为完善的社会保险险种，形成了为国际社会普遍认同的若干通行原则，主要有：雇主责任原则，无过错赔偿原则，赔偿与预防、康复相结合原则，科学鉴定标准和因工原则。其中“雇主责任原则”可谓职业伤害保险的立法渊源和理论基石。在雇主责任原则下，职业伤害保险呈现不同于一般的民事法律关系的特征：权利与义务的不对等性。即雇主承担全部缴费和赔偿的义务，受雇者享有获得完全赔偿的权利。
《工伤保险条例》亦体现了上述原则和特征。首先，国家强制雇主为劳动者提供职业伤害赔偿。其次，工伤保险适用于所有雇主和受雇者，表明职业伤害的预防和救济是各类雇主的普遍义务。第三，国家以社会保险方式，强制雇主之间建立“分散风险、互偿损失”的风险分散机制和共济机制，保障劳动者应当获得的赔偿不受用人单位支付能力的限制，不因用人单位亏损、破产、解散和存续形态的变更而减少或中断。第四，雇主单方缴费，体现了雇主单方责任原则，以及雇主的直接责任和完全责任。第五，雇主对职业伤害事件不仅承担过错责任而且承担无过错责任（如因职工的疏忽而发生的伤害、在途事故等），体现了无过错原则及雇主的绝对责任。第六，当工伤认定有争议时，雇主负有举证责任，体现了举证责任倒置原则。
此外，《安全生产法》和《职业病防治法》规定，雇主须对职业伤害事件承担保险责任以外的责任：因生产安全事故受到损害的从业人员、职业病病人“除依法享有工伤社会保险外，依照有关民事法律尚有获得赔偿的权利的，有权向本单位提出赔偿要求”，[26] 并有多项条款规定了雇主对于生产安全事故和职业病危害的预防所应承担的义务，以及违反法律所应承担的行政、经济、刑事责任。《工伤保险条例》与近年来相继颁布施行的《安全生产法》《职业病防治法》构成了相互关联的职业安全保护和救济法律体系，它们规范了我国在职业安全方面的劳工标准，是我国境内所有用人单位必须遵循的法定义务。
在我国，一个以《职业病防治法》《安全生产法》和《工伤保险条例》为主体，以国家法律制裁的强制力为后盾，包括相关法律、法规、规章在内的，事前预防、事中保护、事后补偿相辅相成的职业安全与卫生保障法律体系已初步形成。其中，安全生产法律规范侧重于生产活动中事故伤害的事前预防和劳动保护，职业病防治法律规范侧重于生产过程中职业病特殊危害的预防和劳动保护，工伤保险法律规范针对劳动者在职业活动中遭受事故和职业病伤害的事实为劳动者提供事后的补偿。三个方面互为补充、互相衔接、相辅相成，是我国劳动法律体系中十分重要的组成部分。
三、我国职业安全与卫生面临的严峻形势
（一）我国职业安全与卫生状况
近十几年来，我国生产安全形势日趋严峻，一次死亡百人以上的恶性事故发生数超过了建国后1949—1989年40年间的总和。进入21世纪以来，各种职业伤害事件呈现持续高发态势：
2001年全国工矿企业共发生伤亡事故11402起、死亡12554人，分别比上年上升5.9%和7.5%；2002年企业工矿发生各类事故共13960起、死亡14924人，比上年分别上升了22.4%和18.9%。[27]2003年，工矿企业共发生伤亡事故 15597起，死亡17315人, 同比分别上升10.2％（11.7%）和16.0％。[28]
图1 2000—2003全国工矿企业伤亡事故数量（起）
资料来源：国家安全生产监督管理局2001、2002、2003年全国安全生产形势通报。
图2 2000—2003全国工矿企业生产事故死亡人数（人）
资料来源：同图1 。
据国家安全生产监督管理局调度中心发布的《2003年1—5月全国安全生产形势通报》，2003年1—5月，全国工矿企业共发生伤亡事故 5280起，死亡5836人。这相当于同一时期全国累计报告332例SARS死亡病例的17.6倍，可谓“人祸甚于天灾”。从经济类型看，非公有企业事故发生率居高不下，在2001年全国工矿企业事故数和死亡数中，分别占到58.3％和61.2％，其中特大事故起数和死亡数分别占75.0％和75.5％。
据卫生部统计（见图3），2000—2002年的三年间，我国职业病统计发病例数由1999年的10238人增加为14821人，增幅为44.76%，年均增长14.92%。[29]2001、2002两年，因患职业病而死亡的人数分别为4432人和4651人，占当年发病例数的33.54%和31.38%。[30]在我国发生的各类职业病中，尘肺病和职业中毒是最为常见和高发的职业病类型。目前，我国已成为世界上尘肺病最为严重的国家，累积发生尘肺病人数相当于世界上其他国家尘肺病人数的总和。[31]在2000—2002年的三年中，尘肺病新增病例占各类职业病病例的比重分别是77.66%、79.49%和82.64%，病死率分别为29.94%、21.34%和19.13%。[32] 据卫生部不完全统计，新发尘肺病例以每年15000人到20000人的速度增长。尤其值得注意的是，尘肺病发病和死亡出现了两个动向。一是尘肺病发病、死亡呈年轻趋势，二是发病工龄缩短，最短的一例在粉尘环境下工作的工龄不足3年，病人发病时只有24岁。由于不少劳动者得不到及时的职业健康监护，一些患者在初诊时已是尘肺Ⅱ期、Ⅲ期病人。此外，全国每年有数千人因从事有害作业而中毒，数百人死亡。在2001和2002年，职业中毒报告病例分别为1925例和1890例，占当年各类职业病病例的比重分别为14.5%和12.8%；其中急性中毒死亡报告病例分别为165人和196人。与2001年相比，发生于乡镇企业和外资企业的慢性中毒病例均有增加，其中外资企业的病例是2001年的2.1倍。[33]
但是，由于各地从事有毒有害作业工人的受检率低于30%以下，有的甚至只有百分之十几，[34]在一些企业和地区还存在着伤亡事故漏报、瞒报和“私了”的现象。因此这里引用的报告病例数字远低于实际发病情况，不过是“冰山之一角”。
尽管如此，上述数字已足以表明，在我国国民经济总量迅速增长的数字光环的后面，掩盖着令人触目惊心的、巨大的经济和社会成本。近些年来，我国的 GDP每年以7%以上的速度持续增长，与此同时，职业伤害事件则以更高的速率持续攀升。在这个意义上说，我国的经济增长是以劳动者的权利和利益损失为代价的。生产事故频发和职业病危害蔓延，造成大量劳动者生命、健康和财产损失，造成许多家庭的悲剧，并由此产生一系列社会问题，业已成为我国经济和社会发展的巨大阻力。
图3 1997—2002年我国职业病统计发病例数增长曲线
资料来源：根据新华网2001年4月9日，“我国去年职业病发病报告数呈上升趋势”及卫
生部《1997—2001年我国卫生事业发展情况简报》、《2001年全国卫生事业发展情况统计
公报》、《2002年全国卫生事业发展情况统计公报》的数据整理。
（二）我国职业安全与卫生状况恶化的原因
导致我国职业安全与卫生状况恶化的根源是多方面的，其中既有政治方面的原因，也有社会治理、经济管理和企业管理方面的原因。
首先，职业安全与卫生状况的恶化，是我国经济社会发展失衡的典型结果。自20世纪90年代中期以来的10年中，在我国经济政策和社会政策决策中。以市场效率为中心、追求投资和GDP增长的倾向日益增强，从而忽略了对市场缺陷或经济增长的社会成本的修正和弥补，导致经济增长与社会发展失衡。在经济快速增长的背后隐藏着巨大的社会成本，或者称之为市场的外部效应。其中，除了收入分配不公平度扩大、贫困人口增加、失业率上升、犯罪率增加、资源环境恶化等现象外，日趋严峻的职业安全与卫生状况亦是市场外部成本的重要表现，并折射出我国劳工权利和劳工状况（劳工地位、劳动条件、劳资关系等）日趋恶化、劳动者权利未能得到有效保护的现实。我国职业伤害事件持续增长的轨迹，与90年代中期以来经济社会发展失衡程度日益扩大的趋势相吻合。
其次，缺乏政府的有效规制，是职业危害有增无减的重要原因。从技术角度来看，职业伤害难以完全避免，但自发的市场逐利行为必定放大职业伤害的风险。诸如此类的市场缺陷，只能通过非市场的力量（即政府和社会的力量）和非市场的机制或方法（包括行政的、法律的、协商的乃至劳工动员的方法）加以弥补或解决。但是，长期以来奉行的以GDP增长率为核心的政绩评价指标，促使一些地方政府疏忽其社会公共管理职责，片面追求投资和经济产出的增长，放松对企业的监督和对劳动者健康的保护，对劳动安全状况的监察督导不利，甚至将免除社会保障责任作为吸引投资的“优惠政策”，对辖区内企业、尤其是私营和外资企业存在的职业危害姑息迁就，这乃是我国职业伤害事件高发的制度性原因。
第三，职业安全与卫生管理体系、制度和方法不适应形势发展的要求。随着市场经济体制的建立，乡镇企业、私人企业和外资企业的发展，劳动用工制度发生了新变化。另一方面，随着我国对外开放和高科技产业的发展，越来越多的行业存在着较大的职业危害。[35]各种体制性因素和新增加的职业危害因素，使传统的职业安全与卫生管理体系、制度和方法面临着巨大挑战。计划经济时代行之有效的监督管理制度和方法（诸如印发红头文件、召开紧急会议、开展突击性大检查等等）已无法奏效。
第四，一些不良雇主只顾追求利润而漠视劳动者的生命和健康权利，甚至不配置必要的职业防护设施，不提供劳动保护用品，让工人在没有任何保护措施的情况下从事危险或有毒有害作业，或者违反安全生产规章制度或操作规程强令工人冒险作业。
第五，一些外资涌入我国，除受到巨大的国内市场需求和低廉的劳动力价格吸引外，亦抱有规避本国日趋强化的劳工标准和环境标准的内在动机，谋求将企业成本外部化以提高资本收益率。在引进投资和国外技术过程中，职业病危害随之由境外向境内转移。
四、完善我国职业伤害保障制度的基本对策
生产事故频发和职业病危害蔓延，使大量劳动者及其家庭在生理、精神、经济上遭受巨大损害而陷入困境，并且损害劳动力再生产和社会再生产条件，导致一系列社会后果，从而累及经济和社会的发展。因此，职业伤害不仅仅是技术和生产管理问题，而且是经济和社会问题。职业伤害保障的水平是反映一个国家社会文明程度的重要标志，从而是政府实施社会公共管理的重要职责之一，也是我国政府面临的迫切的社会治理问题。
首先，政府要转变职能，从片面注重经济增长（即财富和资本在数量方面的增加和扩张）转变为注重经济发展（不仅是经济总量的增长，而且是经济和社会生活的结构优化、质量提高、福利增长以及人类与环境的和谐），从偏重经济管理（对经济的成本和收益关系的调节与控制）转变为侧重社会公共管理（对社会的成本和收益关系的调节与控制）；纠正政府行为“错位”和“缺位”的偏差，切实退出私人领域（竞争领域），把公共领域的事情办好，把保护社会安全、弥补市场缺陷、促进社会进步作为政府的主要职能和责任。以上是为劳动者提供职业安全与卫生保障、维护劳动者在职业活动中的生命权利和健康权利的政治前提。
其次，政府在制定经济政策和社会政策时，应当改变实际存在的“重资本而轻劳工”、“重增长而轻发展”、“重经济效率而轻社会效率”的倾向，遵循保护劳动者利益、为最广大的劳动大众谋福利的社会主义原则，纠正那种以社会主义初级阶段为由而忽视甚至漠视劳工权利的观念和行为。在推进改革和发展社会生产的过程中，首先要考虑如何使劳动者从中受益，如何将社会成本降至最低，如何使社会福利增长与国民经济增长相协调，而不是相反。
随着经济基础的改变，我国社会的利益分配的格局已经并且正在发生变化，劳资关系中的“强资本弱劳工”局面已经是不争的事实。因此，政府在劳资关系的调节问题上，不应该也不可能充当“公允”的角色，而应当保持倾斜于劳动者的立场（这也是社会主义政党和政府的基本属性），积极引导和建立一种健康、和谐、富于建设性的劳资关系。
在这方面，国际劳工组织在1999年第87届国际劳工大会上提出并倡导的“体面劳动”（Decent Work）的主张，应当作为我国制定经济和社会政策、处理劳资关系的最低准则，以保证劳动者在自由、公正、安全和具备人格尊严的条件下从事创造社会财富的劳动。正如国际劳工组织总干事胡安?索马维亚所阐述的那样：
“保障是一个多面性概念。它涵盖工作中安全与卫生、稳定的工作、生产上适用的技术和能力、获得收入和公共服务的保证、年老和生病时有恰当的收入以及预防多种风险的保护。它还包括组织权利和维护自己权利的权利，免受暴力和压迫的自由权利。……这是一个体面社会的真正基石，是经济蓬勃发展的基础，……尽管有一些危言耸听的说法，但社会保护即使按推想中在最先进国家存在的高成本的形式也是可以长期支撑下去的。之所以可以支撑下去，主要是因为它是以人为本的，同时从长期看也是生产性的。一个社会如果不能充分关注保障问题特别是社会脆弱成员的保障问题，很可能要忍受破坏性不利后果的困扰。”
“必须找到恰当的途径，将社会保护扩大到千百万尚未享有的人们。在探索可操作性的办法过程中，新的优先重点需要确定，新的技术方法需要试点。但最重要的是，我们不应当落入这样一种想法的陷阱，即认为可以通过降低保护水平来扩大社会保护。要使今天受到社会保障覆盖的劳动人民辛辛苦苦获得的利益发生逆转是不可想象的。我们不可能通过破坏一部分劳动者的社会保护来改善另一部分劳动者的社会保护。”
“为建设一个所有劳动者都享有体面的最低水平保障的世界而不懈奋斗。为达此目的，重要的是代表劳动者和雇主的代表性机构、国家以及其他民间社会力量共同努力，将这一目标真正融入到经济和社会的机体之中。”[36]
第三，政府和社会应大力增加对职业伤害的预防性投入。在当代，几乎没有哪一种职业活动可以免受职业危害因素的威胁，职业伤害预防已经成为国际社会在职业安全与卫生保障方面立法与管理的重要趋势和主要目标。我们讲维护劳动者在职业活动中的生命权和健康权，首要的目标和努力是预防伤害的发生，其次才是伤害发生后的康复和赔偿。在职业伤害保障体系中，第一位的保障在于预防，事后的救济措施则是第二位的。
国内外职业伤害保障的历史经验和发展趋势表明，劳动者的健康权、生命权的保护，是一个涉及经济、社会、政治、法律、工程科学与技术等多重因素，涉及企业生产经营管理、行政执法督查等微观行为和社会政策、公共管理等宏观决策的系统工程，并非以事后救济为主要功能的工伤保险制度所能单独奏效的。工伤保险的浮动费率机制虽然带有促进雇主重视职业伤害预防、减少职业危害因素的功能，但它的这种约束和激励作用毕竟是间接的、辅助性的和有限的。[37]国际劳工组织1979年在日内瓦召开的“职业事故预防以及赔偿专家会议” 认为，社会保险制度应在为降低职业事故和职业病的发生率与严重程度而做的努力中发挥更大的作用，这是社会政策应优先考虑的目标。[38]
1994年10月在北京召开的世界卫生组织职业卫生合作中心第二次会议发表了《关于人人享有职业卫生保健的宣言》。宣言指出，“劳动卫生与安全问题原则上是可以预防的，必须利用法律、技术、科研、培训与教育、信息和经济等各种现有手段予以预防”，“职业卫生和安全的水平、国家的社会经济发展及劳动人民的生活质量和福利是相互紧密联系的。这说明，对职业卫生的智力和经济投入不仅不是一种负担，而且会对公司和国家经济产生积极和有效的影响。一些工业企业和国家已经证明，预防和最大限度减少劳动危害在技术上是可行的，经济上是有效的”，“职业卫生是社会经济持续发展的重要因素”。作为宣言的签署国，我国政府应当切实践行已作出的承诺。
当前一种流行的观点是：在社会主义初级阶段，国家不可能在社会保障方面有更多的投入。这是一种似是而非的观点。其一，“预防为主”是最有效的、最符合成本—收益原则的策略。国外有关专家曾对职业病预防进行研究，得出了“7∶4∶1”的结论，即从总体上看，假设企业发生职业病和职业性人身伤亡事故造成的经济损失是7，那么企业事先采取相应的技术改造和防尘防毒措施所需投资仅为4，如果企业在初建时就将防护措施与整个项目的设计和建造等统筹安排，其投资仅为1。我国卫生系统也曾对尘肺病作过类似的研究：预防的投入与尘肺病造成的损失比例为1∶6。[39]其二，与劳动相关的健康损失及其带来的劳动生产率损失的价值，可能达到世界各国GNP的若干个百分点。[40]。例如，美国曾在20世纪60年代对职业危害造成的经济损失作过调查，结论是：每年因各种职业危害死亡1400人、伤残200多万人，工业界因工人伤病缺勤而每年损失1.5亿美元，GNP损失80亿美元。这项调查促使国会在1970年通过了联邦《职业安全卫生法》，在此后的1980—1990年间，工伤事故死亡率减少31%，经济损失也大为降低。[41]暂且不谈公民权利、社会主义原则和社会进步等政治目标和社会目标，仅从投入与产出的经济学角度考察便可得知：预防性投资与事后补救的花费相比，具有事半功倍的效果。
第四，“有法可依”之后，还要加强执法监督和处罚的力度，切实做到“有法必依、执法必严、违法必究”，使劳动者依法享有的职业伤害保障权利切实得到有效的维护。
《工伤保险条例》的发布和施行，是我国社会保障法制化进程中具有里程碑意义的大事，标志着工伤保险制度改革进入了一个崭新的发展阶段。将对健全社会保障体系，加快社会保障法制化建设起到重要的推动作用。然而，法律制度的确立和立法层次的提升，从来不意味着得以自然而然、不折不扣地贯彻执行。工伤保险制度的全面建立，还有赖于长期不懈的努力。要真正将所有用人单位和职工纳入工伤保险体系，使每一位劳动者的生命和健康安全都能得到保障，并非有了《工伤保险条例》就能一蹴而就。劳动保障行政部门高度的责任心、扎实有效的督察措施，用人单位以人为本的管理理念，劳动者为自己权利而斗争的决心，都是实现职业安全与卫生保障的必不可少的社会条件。
第五，加强职业安全与卫生保障机构建设。目前，全国有43.7%的县和25.4%地市没有专门的安全生产监管机构；[42] 全国有三分之二的省份的工伤保险工作没有专门的机构负责，大都挂靠在医疗保险部门或机构管理。管理机构不健全、人员配置不合理的现状，严重制约着我国职业安全与卫生保障事业的发展。各级政府应当把职业安全与卫生保障工作列入重要工作日程，充实队伍，健全机构，提高现有管理人员的政策水平和服务意识，适应新时期发展的要求。
主要参考文献
国际劳工组织北京局编：《国际劳工组织：国际劳工公约和建议书（1919—1993）》（两卷本），1994年第一版。
国际劳工组织：《职业卫生与安全百科全书（第3版）》（两卷本）下卷，中国大百科全书出版社1987年版。
国际劳工组织：《职业卫生与安全百科全书（第4版）》（4卷本）第1卷，中国劳动社会保障出版社2000年版。
[法]让－雅克·迪贝卢：《社会保障法》，法律出版社2002年版。
王东进主编：《中国社会保障制度的改革与发展》，法律出版社2002年版。
覃有土，樊启荣：《社会保障法》，法律出版社1997年版。
林燕玲著《国际劳工标准》，中国工人出版社2002年版。
胡晓义主编、史寒冰执行主编：《工伤保险条例精解与实务》，中国劳动社会保障出版社2003年版。
劳动保护杂志增刊：《工伤保险政策知识》，2000年4月。
叶静漪 ：“工伤保险的历史发展过程及其演变”，中国劳动网 www.labournet.com.cn。
孙树菡：“ 健全工伤保险制度的关键在于完善劳动安全卫生制度”，中国劳动网 www.labournet.com.cn。
注释
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[1] 《资本论》第1卷，第466—467页，人民出版社1975年第1版。
[2] 国际劳工局：《安全方面的数字——工作中全球安全文化指针》，日内瓦。
[3] 引自国家局局长王显政2003年12月5日在国家安全生产监督管理局机关和直属单位干部会议上的讲话。http://www.chinasafety.gov.cn/huiyibaodao/2003-12/05/content_1129.htm
[4] 劳工标准（Labour Standards），又称劳工立法，一般指由国际劳工大会通过的国际劳工公约和建议书等一系列国际协议构成的，处理劳动关系和与之相关的关系的原则、规则。国际劳工标准的核心和宗旨是：在世界范围内确立和保障劳工权利。
[5] US Social Security Administration : Social Security Programs Throughout the World –1999.
[6] 参见：史寒冰：“东亚国家地区社会保障制度之国际比较”，《当代东亚国家地区社会保障制度》“导论”（郑秉文、史寒冰主编）第28—30页，法律出版社2002年版。
[7] 即《1964年工伤事故和职业病津贴公约》（第121号）第4条所规定的例外雇员：“各会员国可就下列情形规定它认为必要的例外：a在雇主企业外工作的临时工；b在家工作的工人；c在雇主家里生活，为雇主做工的雇主亲属；d其他种类的雇员，其人数不得超过雇员总数的10%。”
[8] 叶静漪 ：“工伤保险的历史发展过程及其演变”，中国劳动网 www.labournet.com.cn。
[9] 胡安?索马维亚（Juan Somavia）：《2000年世界劳动报告》一书序言，中国劳动社会保障出版社2001年版。
[10] 这是1981年第三届世界卫生组织专家委员会对康复所下的定义。转引自国际劳工组织：《职业卫生与安全百科全书（第3版）》下卷，第1255页，中国大百科全书出版社1987年版。
[11] 虽然在19世纪中期以前，有些国家的法律就曾要求对职业事故进行预防监督（诸如1810年在比利时、1839年在德国、1841年在法国，这些出现于工伤保险制度形成之前的法律规定，可视为工伤预防法律制度的雏型），但与现代的工伤预防立法及其理念不可相提并论。
[12] [法]让－雅克·迪贝卢：《社会保障法》第118页，法律出版社2002年。
[13] Ilise Levy Feitshans:“职业卫生是一种人权”，国际劳工组织：《职业卫生与安全百科全书（第4版）》第1卷，第23.18页，中国劳动社会保障出版社2000年版。
[14] 社会康复的目的，是使受伤者的社会、家庭和文化生活尽可能地得到恢复。例如由工伤保险机构提供交通工具（如轮椅）方便其行动，开展残疾人体育活动以促进其健康和参与社会生活等等。除了医疗康复和职业康复以外，社会康复也是帮助受伤者尽可能恢复到与受伤前一样的生活能力的重要方面。
[15] 参见Dieter Greiner 和 Andreas Kranig：“德国事故保险制度中的预防、康复和赔偿”；国际劳工组织：《职业卫生与安全百科全书（第4版）》第1卷，第26.12—26.15页，中国劳动社会保障出版社2000年版。
[16] 把人等同于物，把劳动者视同为机器设备，是“职业伤害”理论带有的鲜明的时代烙印，与当代的劳工权利理念不可同日而语。
[17] 引自覃有土，樊启荣：《社会保障法》第236页，法律出版社1997年版。
[18]英国标准协会（BSI）联合爱尔兰国家标准局（NSAI）、南非标准局（SABS）、国际质量认证局（BVQI）、挪威船级社（DNV）、 Lloyds Register Quality Assurance、National Quality Assurance、SFS认证、西班牙标准化认证协会（AENC）、SGS（汤姆逊电子集团）Yarsley International Certification Services、国际安全管理组织有限公司（ISMOL）、马来西亚标准与工业研究所（质量保证服务）（SIRIMQASSdn.Bhd.）、国际认证服务（ICS）等13个组织组成联盟共同制定了OHSAS（职业健康安全评价系列）标准OHSAS18001:1999《职业健康安全管理体系--规范》。OHSAS18001属于认证标准。（陈元桥：职业健康安全管理体系标准化概况）
[19]为配合OHSAS18001的实施和认证，上述组织联盟又增加了日本标准协会（JSA）、日本高压煤气安全研究所（KHK?睮SOCentre）、Technofer Ltd.、Engineering Employers Federation、新加坡生产力与标准部质量评价中心、墨西哥标准化认证研究所（IMNC）等6个组织，组成了一个更大的联盟，共同制定了 OHSAS18002:2000《职业健康安全管理体系--指南》。（陈元桥：职业健康安全管理体系标准化概况）
[20] 《劳动保险条例》第七条规定：“本条例所规定之劳动保险的各项费用，全部由实行劳动保险的企业行政方面或资方负担，”第八条规定：“此项劳动保险金，不得在工人与职员工资内扣除，并不得向工人与职员另行征收。”
[21] 该条例第十二条甲款规定：工人与职员因工负伤，其全部诊疗费、药费、住院费、住院时的膳费与就医路费，均由企业行政方面或资方负担。在医疗期间，工资照发。第十二条乙款规定：工人与职员因工负伤确定为残废时，由劳动保险基金项下按月付给因工残废抚恤费或因工残废补助费。第十四条甲款规定工人与职员因工死亡时，由该企业行政方面或资方发给丧葬费；另由劳动保险基金项下，每月付给供养直系亲属抚恤费。
[22] 该条例第十二条乙款第二、三项规定：完全丧失劳动力者，劳动力恢复后应由企业行政方面或资方给予适当工作；部分丧失劳动力尚能工作者，应由企业行政方面或资方分配适当工作。
[23] 诸如，完全丧失劳动能力，饮食起居需要人扶助的，按本人标准工资的90%发给退休费，还可以根据实际情况发给一定数额的护理费，标准为一般不超过一个普通工人的工资；饮食起居不需要人扶助的，按本人标准工资的80%发给退休费。患二、三期矽肺病离职休养的职工。如果本人自愿也可以退休，退休费按本人标准工资的90%。
[24] 20世纪80年代末90年代初，劳动部在研究社会保险制度改革总体思路的过程中，设立了“职业伤害补偿及基金筹集模式”和“职工工伤与职业病致残程度鉴定标准”两个科研课题，对改革方案和评残标准进行研究设计。到1992年，两项科研课题研究相继完成。
[25] 海南省人大于1993年12月审议通过《海南经济特区城镇从业人员工伤保险条例》，1994年1月在全省推行。广东省人大于1998年9月颁布《广东省社会工伤保险条例》，同年11月1日开始实行。
[26] 参见《中华人民共和国安全生产法》第48条，《中华人民共和国职业病防治法》第52条。
[27] 根据国家安全生产监督管理局《2001年全国伤亡事故情况分析》《2002年全国安全生产形势通报》的数据整理。.
[28] 国家安全生产监督管理局《2003年全国安全生产形势通报》。其中“发生伤亡事故数量”同比增长似应为11.7%.
[29] 根据新华网2001年4月9日，“我国去年职业病发病报告数呈上升趋势”及卫生部《1997-2001年我国卫生事业发展情况简报》《2001年全国卫生事业发展情况统计公报》《2002年全国卫生事业发展情况统计公报》的数据整理。
[30] 根据《卫生部关于2002年全国职业卫生情况的通报》（卫法监发[2003]115号）的数据计算整理。
[31] 2002年4月25日《法制日报》：职业卫生制度全新确立——职业病防治法施行前夕访卫生部部长张文康。
[32] 根据新华网2001年4月9日，“我国去年职业病发病报告数呈上升趋势”及《卫生部关于2002年全国职业卫生情况的通报》（卫法监发[2003]115号）的数据计算整理。
[33] 根据《卫生部关于2002年全国职业卫生情况的通报》（卫法监发[2003]115号）的数据计算整理。
[34] 2002年4月5日《人民日报》第6版：我国职业病防治形势严峻。
[35] 例如在信息技术产业中，电磁、卫星通讯、微波辐射等对人体免疫系统、生殖系统、血液系统、神经系统均有不良影响。
[36] 胡安·索马维亚（Juan Somavia）：《〈2000年世界劳动报告〉序》。劳动和社会保障部国际劳工与信息研究所网页www.iilis.net.cn。
[37] 在国际劳工组织1979年召开的“职业事故预防以及赔偿专家会议”（日内瓦）上，一些专家认为，对差别费率在工作场所安全与卫生方面的效应很难做出评估，而且在实施上具有一定的困难，因此主张实施统一缴费率。在我国《工伤保险条例》的制定过程中，一些专家也提出了这样的见解和主张。
[38] 引自孙树菡：“ 健全工伤保险制度的关键在于完善劳动安全卫生制度”。中国劳动网 www.labournet.com.cn。
[39] 孙树菡：“ 健全工伤保险制度的关键在于完善劳动安全卫生制度”。中国劳动网 www.labournet.com.cn。
[40] 职业卫生合作中心世界卫生组织：《关于人人享有职业卫生保健的宣言》。
[41] 孙树菡：“ 健全工伤保险制度的关键在于完善劳动安全卫生制度”。中国劳动网 www.labournet.com.cn。
[42] 国家局局长王显政2003年12月5日在国家安全生产监督管理局机关和直属单位干部会议上的讲话。http://www.chinasafety.gov.cn/huiyibaodao/2003-12/05/content_1129.htm 。
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