在当今矛盾突显、诉讼激增的社会大背景下，如何真正从源头化解矛盾，从根本上解决纠纷？这是在严峻的现实面前，各地法院在审判管理创新上不断思考和探索的新课题。
近年来，洛阳两级法院的一项审判制度创新，受到人民群众普遍认可和大力赞扬，能够在诉讼之前化解大量纠纷，河南省高级人民法院院长张立勇要求在全省法院推广。
这就是“立案预登记”制度。
诉讼无法解决所有纠纷：“立案预登记”制度出台的背景
2009年3月前，王树茂担任南阳市中级人民法院院长，经过调研，他发现，在基层法院的案件中多是争议不大，标的额小的婚姻家庭、相邻关系、土地承包、人身损害赔偿等纠纷，往往是因为“斗气”成诉，由于双方当事人存在“斗气”、“争强”的想法，对立情绪严重，上诉、上访可能性大。这类案件往往经过村委会、民调组织，甚至身边的“明理人”或德高望重的人士“说和”，就能达到化解纠纷、服判息诉的效果，避免了矛盾升级，同时也降低了成诉率。同时，由于80%的案件在基层，80%的涉诉信访在基层，基层法院普遍存在着法官断层、青黄不接的现象，案多人少的矛盾尤为突出，不少纠纷通过诉讼程序后不能真正化解矛盾，甚至引发上访，导致社会效果不好。
如何走出案多人少、大量纠纷案结事不了的困境？能不能不打“官司”就把纠纷提前解决？经过慎密考虑，王树茂院长率先提出了“立案预登记”制度设想。初步形成了经过“预登记”后通过诉前多渠道化解矛盾纠纷。
2009年，王树茂调任洛阳市中级人民法院院长，将“立案预登记”制度进一步完善、细化，并在洛阳两级法院全面推广。“立案预登记”是立案庭在立案审查时，根据案件具体情况，对有调解可能的涉及宅基地、土地承包、小额欠款、离婚等纠纷，第一时间向当事人释明诉前先行调解的特点、优势以及诉讼风险，建议当事人到村（居）委会、民调组织等进行调处，如各方当事人同意，法院只做立案预登记，根据当事人意愿或者由法院指定将纠纷移交相应调解组织、社会法庭等进行调解。有关调解组织如在一定期限内未对当事人的纠纷调解成功，法院再转入诉讼程序进行审理。
在推行“立案预登记”制度的过程中，洛阳两级法院不断探索，结合各自特点和实际情况，创新出了专家、志愿者咨询服务，诉前调解，法官驻村，非诉调解协议司法确认等做法，进一步丰富了“立案预登记”制度的内涵，拓展了“立案预登记”的作用，形成了“预立案——分流——调处”诉前非诉讼化解矛盾纠纷的“洛阳模式”。
不仅仅是登记，而是如何处理：调解中心的“五零”工作法
如果仅仅是登记，把矛盾“转交”给民调组织，制度也就没有了生命力。对于经过“预登记”的案件如何办理，洛阳中院出台了《关于开展诉前调解工作的若干规定（试行）》，整合人民调解、行政调解、司法调解等多种调解方式，在基层法院及其人民法庭设立由司法行政机关选聘的专职人民调解员，从人大代表、政协委员、退休的法律工作者中选聘的特邀调解员，法院安排的审判人员等多方组成的调解工作室，负责对诉至法院经“预立案登记”的婚姻家庭、邻里关系、劳动争议、人身损害赔偿、民间借贷等12类纠纷进行调解。
涧西区法院2009年6月成立了调解中心，由法院抽调调解经验丰富的3名法官、司法局派驻3名调解人员、3名人民陪审员组成。案件在立案大厅予以预登记，征得当事人同意后，交由调解中心进行调处，调解中心根据案件的性质及不同情况进行分流，不需要立案的由人民调解员与街道、社区取得联系，做好协调工作；有一定争议但矛盾尚能缓和的，由人民陪审员进行调解，并制作调解笔录，达成调解协议的由审判员制作调解笔录并出具法律文书，达不成协议的再转到立案大厅进行正式立案并由业务庭予以开庭审理。
进入调解中心的案件，当事人不需要予交任何费用，即可先行调解，调解不成的，不收取任何费用。达成调解协议，需要法律文书的案件按国务院收费办法折半收取诉讼费用。调解中心的所有案件都要做到快办快结，一般情况下，案件要做到“当场立案，当场审理，当场结案”。特殊情况可适当延长调解时间，但最长不得超过30天。2009年，调解中心成功办理民事案件234起。2010年度，调解中心共收案669起,结案346起，转立案320起。2011年上半年度共收案543起，结案148起，转立案170起。这些案件平均办理时间不超过2个工作日。在涧西区法院调解中心调解了案件的代理律师说：“以前办一个案件，我们需要多次到法院，现在到立案庭预登记后转到调解中心，当天调解，减化了立案、交费、开庭、领取文书、申请执行等多项手续，节约了大量的时间，不到一天我就拿到了调解书，这才叫真正的司法为民啊！”
浅井头村民杜某说：“我与兄长因宅基问题有点纠纷，打官司怕人笑话，私下俺俩又说不通，听说法院可以不立案就给办，想来试一下，没想到当天法院、司法所的同志联合来看现场，给俺弟兄俩做工作，宅基的事说住了，诉讼费只交一半，我活70多了，还是第一次遇见可以这样到法院打官司，我衷心地感谢党感谢法院！”
在工作中，涧西法院还总结出调解中心“五零”工作特点：调解案件零收费，案件衔接零缝隙,预约开庭零假日，申请调解零拒绝，上门调解零距离。目前，该做法已在全市法院推广。
上诉、上访案件的“预登记”：专家、志愿者法律服务
针对一些群众受各种因素的影响或误导，对人民法院和法官存在着不理解和不信任，因而上诉、上访，认为一、二审法院“官官相护”、“串通一气”，听不进法官意见，对专家和社会人士的意见却比较容易接受的情况，洛阳中院在实行“立案预登记”制度的基础上，推行了专家、志愿者法律服务制度。洛阳中院制定了《专家、法律志愿者咨询服务工作制度》，明确专家和法律志愿者的工作职责和权利义务。2010年3月，洛阳中院面向社会公开选聘了26名医疗、建筑、交通、卫生、法学等方面的专家和45名来自大专院校、科研院所、金融机构、法律服务部门的法律志愿者，在中院立案大厅和信访大厅专设专家和志愿者服务窗口，按照排期轮流值班，为经过“预登记”后的来访群众义务提供法律咨询、解疑答惑、纠纷调解等服务。在立案大厅和信访大厅醒目位置悬挂宣传版面详细介绍每位专家和志愿者的个人情况、专长、联系方式，并提前公布值班安排表，群众可以预约接待，也可以直接电话联系。
退休教师张某，其宅基地被占16年，16年来无房居住，无家可归，长年打官司，身心遭受巨大伤害，经济遭受巨大损失，在问题始终得不到解决的情况下，来到中院专家、志愿者咨询窗口，专家陈占军律师多次热情的接待了张某，还召集所里其他律师专门研究案情，专家坚持正义、为来访群众排忧解难的精神打动了当事人，也使当事人打消了上访的念头，化解了一个不稳定上访因素。
截止目前，专家、法律志愿者共接待来访群众1500多人次，引导不属法院管理而应到有关行政部门解决问题的当事人69人（次），经咨询不再立案起诉的186人，说服当事人不再上诉93人、不再上访45人，社会反映较好。省委常委、政法委书记李新民同志在视察洛阳中院工作时，对此项制度给予了高度评价，并要求在全省推广。
“立案预登记”制度的向前延伸：“法官驻村”
在推行“立案预登记”制度的过程中，结合农村的地域特点，汝阳县法院创新出了“法官驻村”制度，将关口向前延伸，变被动听诉为主动发现纠纷。该院在总结过去干警进村工作经验的基础上，与县综治委联合开展“法官村长”驻村工作，将全院干警分派至全县14个乡镇、216个行政村担任法官村长，不分分内分外，不管大事小事，主动贴近群众、服务群众，重点开展巡回审理案件、矛盾排查化解、了解社情民意、指导民调组织、宣传法制道德等工作，及时发现并调处纠纷。
对于排查出的纠纷，区分不同情况进行引导分流：属于人民法院受案范围的，引导当事人到法院做立案预登记，预登记后交由民调组织等调处；不属于人民法院受案范围的，引导群众到有权机关申请处理，法官村长为群众提供法律咨询和跟踪服务。对发现的苗头性、倾向性问题及重大不安定因素，采取口头交流、工作提示函、司法建议书等形式，向地方党委、政府提示、建议，有效避免事态扩大或重大不稳定事件发生。对于涉诉信访案件，邀请当地基层组织的同志参与稳控、化解工作，运用乡土人情、民间舆论促使当事人息诉罢访。对于调处完毕的纠纷，符合人民法院处理范围的，引导当事人自愿到法院申请司法确认，经过严格把关后，纳入人民法院案件管理体系；当事人申请司法确认的，不收取任何费用。
法官村长制度推行以来，汝阳法院干警在进村入户过程中，列席村两委会议200余次，提供法律咨询867人次，巡回审理案件65起，举办法制宣传讲座18场，指导民调组织人员325人次，排查处理纠纷 423件，稳控化解信访案件12 起，发出司法建议、工作提示函11件。由于大量案件以调解、协调方式结案，使得案件结构渐趋合理，案件质效大幅提升：截止6月份，汝阳法院新收各类纠纷1056件，审执结968起，结案率91.7%；诉讼案件在所有案件中的比重，由去年同期的77%下降到58%；新收执行案件125件，较去年同期下降5.9%；民事案件调撤率84.87%，比去年同期提高9个百分点；上诉率5.9%，比去年同期下降2.5个百分点；发还改判率1.23%，比去年同期下降3个百分点；今年以来没有发生一起新发信访案件。
“预登记”案件调解的结果：司法确认调解协议赋予法律效力
人民调解协议、行政调解协议在诉讼中是否能得到确认，是否具有法律上的强制力，直接制约着“诉调对接”机制实际效用的发挥。如果此类调解协议在法律上没有强制力，一方当事人违约，另一方当事人不能以此为据申请人民法院强制执行，这不但是对社会资源的一种浪费，也不利于树立调解的威信，更不利于诚信社会的建立。为真正发挥诉前调解的作用，最终实现“案结事了”，树立民调组织的权威，洛阳两级法院注重发挥自己的审判职能作用，依法支持民调组织的调解活动。
洛阳中院制订下发了《关于对调解协议进行司法确认的若干规定（试行）》，对于“立案预登记”工作中，人民调解等非诉讼调解组织主持达成的调解协议，当事人申请确认调解效力的，由基层人民法院根据简易程序予以审查，不收取任何费用，经审查认为符合法律规定的，出具调解书；对于不符合法律规定的，终结确认程序，向当事人和原调解组织说明原因后可交由原调解组织继续调解。同时，对经人民调解委员会和调解工作室等主持调解，达成调解协议，事后一方反悔到法院起诉请求变更、撤销或宣告无效的，只要调解协议不具备法律规定的可撤销或无效的情形，不予支持。调解协议经司法确认后，当事人拒绝履行的，一方当事人有权向法院申请强制执行。
