审视与探索:专门审判管理机构的理论架构和模式选择

    一、专门审判管理机构司法需求的现实语境：专门审判管理机构的缺位

    法院管理可以分为对人员的管理、对财物的管理和对审判业务的管理三个方面。对于人员和财物历来就有政治部门和机关事务部门专门从事管理工作，而对审判业务则少见专门的机构进行管理。许多法院将审判管理职能作为其他内设机构的附属职能，具体做法不一：多数法院将审判流程管理职能赋予立案庭、将案件质量评查职能赋予审判监督庭；有的法院设置审判委员会专职委员行使审判管理职能；有的法院成立审判委员会办公室这一常设机构，负责审判管理。司法实践中审判管理组织的缺位已经并必将导致如下问题： 

    1、管理职能弱化。审判庭的办案人员既要进行审判活动，又要负责案件管理工作，其结果是审判业务工作与管理工作职能交叉，在审判业务管理方面出现混乱情况。 

    2、管理职责分散。我国法院按照行政化方式设置审判业务庭，业务庭的划分及收案范围缺乏统一的标准和科学性，导致彼此交叉、职能模糊、力量分散。审判管理中普遍存在的诸如案卷移送、诉讼环节中的协调等问题均涉及不同的审判业务庭，管理活动因无正常的沟通渠道和协调机制而落空。 

    3、管理制度不全。管理工作分散在各个部门，不能形成规模，缺乏统一的管理机构，使管理成为审判庭的一种附属职能，难以制定出一套与诉讼法律法规相配套的内部管理规章制度。

    4、监督机制缺乏。法院审判活动应公开、透明，由于内部管理规章制度不健全，使得没有一个可供公开的内部操作规范，从而无法提供一个透明的衡量是否公正或公正、是否合法或违规的标准，无法进行必要的、长效的监督，对审判质量和效率的监督控制力度也不够。  

    二、设置专门审判管理机构的理论架构：审判管理权与法官审判权的分立 

    在法学理论上，审判管理权和法官审判权都是司法审判权的下位概念。司法审判只有通过依法、公正、独立地运作，才能体现和发挥法院所独有的审判职能。审判管理权是指法院在组织实施案件审判和各项管理措施中，进行宏观、微观两方面的指导、监督和管理的行政性职权。法官审判权是指各级法官个人在合议庭或独任审判中，依法享有对案件进行审理和裁判的职权。审判管理权的内涵在于管理和监督，即享有审判管理权的法官依法对案件的受理、审判和执行进行直接管理或间接管理的权力。审判管理权及其行使是宏观性的，是针对法院可能存在的有法不依、执法不严、违法不究问题而进行的指导、协调、监督性工作。法官审判权的内涵在于依法、独立、公正地审理和裁判案件的程序及实体问题，审判权针对的是各种纠纷、争议的法律适用问题，其具体内容是正确操作诉讼和审判程序，调查有关证据，澄清案件事实，正确适用法律法规，作出公正裁判和公正执行案件。因此，审判管理权与法官审判权的分立，不仅有利于审判管理的高效运作，还有利于保障法官集中精力、公正行使审判权。因此，我们需要建立一个专门的审判管理组织，作为审判信息流动中心、监控中心，上对院长、审判委员会负责并报告工作，下对立案、审判、执行等审判流程的各个环节进行动态跟踪和信息整合，着力加强对各个业务部门之间的沟通与协调，对案件的立案、分流、审判、执行、送达等各个环节进行全方位协调、监控，统一指挥，充分利用各方资源，形成程序控制的闭合环路管理。专门的审判管理组织应当明确管理的范围、职责，既要实时管理，也要对管理的各类信息进行收集、汇总，及时对审判动态进行分析。 

    三、专门审判管理机构的构建原则

    专门审判管理机构，顾名思义，是对法院的审判工作进行专门管理的机构。设立专门审判管理机构的目的是强化法院审判管理工作，提高审判工作质量和水平。它的设立要遵循以下原则：

    1、程序与实体并重原则。社会主义法治理念对司法公正的要求不仅是实体公正，而且还要程序公正。实体公正是司法追求的最终目的，程序公正则是实体公正的保证，程序实体管理并重才能促进司法公正。

    2、质量与效率并重原则。审判管理工作既要通过监控、评查手段确保案件审理的公正，还要通过指挥、协调提高案件审理的效率，达到质量与效率的高度统一。保证每个案件在法定审限内及时审结、妥善解决当事人的纠纷，做到案结事了。 

    3、监管与服务并重原则。审判管理主要职责是指挥、监督、监控以确保审判的公正，管理的同时也必然包含服务。在管理的过程中要及时反映和帮助审判庭和法官协调解决审理中遇到的困难，创造公正、高效审理案件的方便环境。对审判工作的服务应侧重于协调、指导、监督，监管应侧重于对审判工作的宏观管理和监督上。

    四、模式构建：专门审判管理机构的职责与位置界定

   （一）专门审判管理机构的角色定位

    传统的法院组织结构中，没有专门、独立的审判管理组织，多数法院将审判流程管理职能赋予立案庭，将案件质量评查职能赋予审判监督庭。现今已增设专门审判管理组织的法院，还出现了“审判管理局”模式 、“审务监评机构”模式 、“程序机构”模式 ，赋予其实施的职能亦大有不同。如有的法院将排期、送达、调查、保全等审判辅助性事务归于审判管理组织行使的职能。将以上职能归入审判管理组织的本意，是将与实体裁判无关或关系不大的一切程序性和辅助性事务从法官手中分离出来，让法官只拥有实体审理的诉讼指挥权以及最终的裁判权，以起到分权制衡的作用，防止“先入为主”所导致的诉讼不公，并保证法官集中精力于开庭审理和裁判，提高审判效率。但这种职责划分不仅悖于审判事务与审判管理事务的理论分类，而且悖于审判与审判管理的实践操作。其弊端一是过多的分权使审判的环节增多，不利于当事人诉讼；二是造成审判部门与审判管理部门之间的工作频繁交涉和配合，反而导致审判效率下降；三是完全割裂诉讼程序与实体裁判的关系，法官失去了对诉讼程序的控制权，不符合审判规律。事实上，审判管理与审判工作的分离，并不排除审判部门对部分属于审判本身的行政事务进行管理，关键是看这些事务划归哪个部门更能有利于法官作出公正的裁判，更能提高审判和管理的效率，同时不会导致权力的滥用。排期、送达、调查、保全等辅助性事务属于审判类职责与行政类职责相关叉的职责，但它们与审判工作的关联性更强，而且这些程序中获得的信息往往有助于此后案件的审理，如是否有调解基础，能否发掘更深层的证据材料等。法官应当拥有对案件审理中的程序控制权，以保障法官对审判权的完整掌控。有的法院将审判流程管理的职能由立案庭行使，实践中，由立案庭实施审判流程管理职能的方式称之为“大立案”管理模式 。它有以下两点弊端：一是管理权力的来源不合理。立案庭在设立之初是法院内设的业务庭，职能是办理案件的立案手续。如果将审判流程管理的职权划归立案庭，立案庭对该职权的取得既无法律规定，也无权威机构的授权，立案庭的管理名不正、言不顺。二是立案庭对审判流程进行管理时，立案庭的立案职能与审判管理职能交叉、界限不清。立案是审判流程中的环节之一，审判管理是对包括立案在内的所有流程环节的管理。立案庭同时具有审判管理职能、立案职能，难免发生角色冲突，形成自己监督、管理自己的格局。这种双重职能和地位，使其审判流程管理的职权弱化。有的法院将案件质量评查的职能由审判监督庭实施，这种做法在实践中并未遇到操作障碍，但在理论上是否可行，却有不同的看法。赞成的观点认为，案件质量评查与审判监督虽然性质不同，但因二者统一于对案件审判质量的保障这一功能，由同一机构实施，并不存在理论上的和实质性的冲突。反对观点认为，法院审判监督庭不宜行使案件质量评查职能。理由一是与审判监督庭的职能不相符，案件质量评查属于审判管理职能，审判监督则是法院的审判职能之一，两者性质不同；二是将导致审判权与审判管理权不分，与分权制衡原则不相符；三是会产生自己评查自己案件的问题，与监督不办案的原则不相箱。笔者以为，尽管案件质量评查和审判监督都具有案件审判质量保障的功能，但是审判监督是诉讼程序以内的质量保证，而评查则是诉讼程序以外的、法院管理层面的质量保证。审判监督的主要职能是纠错，质量评查的主要职能是检验、评价和引导。评查不能代替审判监督程序的复查，不能以评查程序填补审判监督程序立法的不足。因此，在实际操作中，只有案件质量评查和审判监督职能分别由审判管理组织和审判监督庭行使，才能处理好二者的关系。 

    （二）职权范围

    结合以上分析，笔者认为审判管理组织作为审判信息流动中心、监督中心，它的职权范围如下： 

    1、审判流程管理。对从立案、送达、开庭、裁判结案到归档全程跟踪监控，确保案件审理程序合法、及时、不超审限。对具有久拖不决、鉴定、中止、延期审理和审限监界警示等事项的案件及时了解、过问和督办。掌握中止、中断、延长审限、延期审理的情况,并严格审批。 

    2、司法统计工作。通过准确的司法统计数字所反映的情况，审判管理办公室能够掌控审判工作总体状况，并及时为院党组、院长决策提供准确的情况分析。 

    3、案件质量评查。从程序到实体进行严格的评查、认真地分析、研究并及时通报，总结经验教训、提出解决问题的对策，达到纠正错误、指导审判、提高审判质量的目的。 

    4、审判绩效管理。从案件合格率、审限内结案率、公开审判率、当庭宣判率、上诉率、发回重审、改判率、申请再审、申诉率、裁判文书合格率、息诉服判率、生效案件维持率、涉诉上访率、调解率等方面进行全面的评估，以促进审判质量和效率的提高。 

    5、审判协调枢纽。在审判流程管理过程中，为各审判庭、综合部门之间和各个审判环节之间的紧密联系、相互配合积极进行协调，为各个审判庭的工作提供各种服务，解决各种困难，保证审判工作的高效运转。负责审判委员会的日常工作，安排审委会工作日程，掌握审判工作动态，解决审判工作中的疑难复杂问题。 

   （三）专门审判管理机构与其他部门的关系定位 

    1、专门审判管理机构与审判委员会的关系。审判委员会是法院的最高审判组织，负责对法院的审判工作进行指导，讨论重大疑难案件，总结审判经验，通过召开会议以决定的方式履行职责。专门审判管理机构对法院审判工作进行宏观管理，对审判效率、审判质量的管理起着十分重要的作用，它为审判委员会提供审判工作情况，执行审判委员会除裁判案件以外的决定。审委会是决定机关，专门审判管理机构是执行机关，专门审判管理机构是审判委员会的办事机构，接受审判委员会的指导并对其负责，二者是领导与被领导的关系。

    2、专门审判管理机构与分管院长的关系。分管院长对审判工作实行行政化管理，基于其管理的行政性，管理面广泛，不仅对其分管的审判工作进行全面管理，而且对分管部门的人员进行管理。专门审判管理机构对法院的整个审判工作进行宏观管理，专门审判管理机构立足对法院整个审判工作实行宏观管理，主要是通过审判流程对审判进度和质量进行管理，一般采取事前督办，事后监督的方法进行管理。二者是从不同的层面进行审判管理，形成审判工作多层次、立体式的管理。

    3、专门审判管理机构与业务庭的关系。业务庭庭长负责本部门的审判工作，对承办的案件质量、办案进度和其他相关的审判工作承担管理责任，不仅接受主管院长的行政管理和业务管理，而且接受专门审判管理机构的监督管理。业务庭对审判工作的管理主要是对案件的审判进行具体管理，一般由庭长进行行政化管理。专门审判管理机构对各业务庭的审判进度和审判质量进行监督管理，同时也为业务庭的审判工作搞好服务，确保审判的正常进行。专门审判管理机构与业务庭之间是管理与被管理、监督与被监督的关系。

    结束语：

    审判管理制度的改革是一个逐渐探索和渐进的过程，通过构建审判管理体系促进法院审判管理活动科学化、制度化、规范化，实现审判管理有效运行和监督制约。一方面保障法官独立完整行使审判权，尊重法官首创精神，维护法官独立价值的实现。另一方面监督规范法官审判行为，制约法官自由裁量行为中的主观随意性，防止法官审判行为失控。审判管理制度改革涉及到法院工作的方方面面，它必须在现有司法体制与工作机制的整体框架内进行。要构建一个科学合理的审判管理体系，最终仍须依赖于司法体制改革乃至整个政治文明进程的推进。探索构建审判管理体制符合司法体制改革的精神，抓住了现实需求，顺应了时代趋势，对于进一步完善我国司法体制必将具有重大的现实意义和深远的历史影响。