全面推进集体林权制度改革，是党中央、国务院从新时期农村改革发展的全局出发作出的一项重大决策。吉林省结合实际，就深化集体林权制度改革、加快现代林业发展进行了全面部署。吉林省长白朝鲜族自治县在林权制度改革过程中，部分农村村民认为自己的合法权益受到侵害，发生多起矛盾纠纷。长白朝鲜族自治县法院为妥善处理此类具有普遍性和代表性的矛盾纠纷，组织专人赴新房子镇、八道沟镇等地进行了专题调研，通过召开座谈会、查阅资料、与基层干部交流、同农民群众座谈等方式，到大顶子村、老人沟村、小农牧场村等地进行实地调研，掌握了较为详细的第一手资料。笔者认为，就此次调研结果来看，农村集体林权制度改革客观存在着一些实际问题，需加以完善解决。
一、目前本县部分农村集体林权制度改革的基本情况
推进和深化集体林权制度改革，是建国以来继土地改革、农村土地家庭承包之后农村经营体制又一次重大变革，是农村家庭承包经营制度从耕地向林地的拓展和延伸，是破解“三农”问题、促进农民就业增收的战略举措，也是推进社会主义新农村建设的必由之路。
通过实地调研、与基层领导和村民代表座谈等方式了解到，新房子镇主要有大顶子村、老人沟村、虎洞沟村林权问题较为突出，其中大顶子村信访势头较强烈，并与本村林权取得人进行了多次协商，均未达成一致意见。在调研中与部分村民代表进行了座谈，大顶子村全体村民359人，有集体自然林地1000亩左右，未进行改革的承包管护林1700亩左右。林权人均为本村村民，其中1999年流转500亩，2007年流转600亩，共向17个林权人进行了流转，均未经民主议定程序，仅折抵原村委会翟书记工资的40亩经过了民主议定程序。林权人在进行正式林权改革前，已通过抵押贷款、折抵欠款、转让等方式对集体林权进行了流转，在合同签订后超过1年村民未行使撤销权。
老人沟367户居民1073人，其中农户247户752人，非农户120户321人，集体耕地1650亩，林地6683.5亩。2004年开始对林地主要向临江22户外地人进行转让，本村村民取得林权的占极少数，合同条款单一，内容简单，价款从每亩100元至1200元不等，天然林全部流转给外地人，人工林60—70%也流转给外地人，均未经经管站鉴证，只有4、5份合同较为规范，但亦未经法定程序，合同中记载的林地数量与实际数量不相符。
经管站在合同管理工作中，按照权利义务对等的原则，对未向集体交付价款的不予鉴证。对自2009年末开始产生的土地、林地纠纷，本着充分尊重事实的原则，采用调解的方式，妥善调解了7件。在合同鉴证管理工作中应该严格程序，并从源头上完善程序以减少和化解林权纠纷，公开透明地进行操作，加强对村集体组织的指导，但集体经济组织的一事一议会议却无权参加，导致失去必要的监督，相关制度不健全，建议在承包管护合同中对产生的收益由林权人与集体组织分成，并由林权人先交纳抵押金，经林业主管部门测量批准后进行采伐，集体分成部分可从抵押金中扣除。教育培训、法制宣传监管措施相对薄弱。
镇政府意见认为：从去年村民代表会情况来看，绝大多数村民同意继续完善合同，应以事实为根据，尊重事实、尊重历史，对合同内容中的主要条款进行统一规范，并进行必要的补充约定，保护村民和林权人的合法权益。
八道沟镇小农牧场村现属大蛤蟆川村的一个村民小组，财务未与大蛤蟆川村合并。该小组村民130余人，有集体林地4836亩，其中人工林1000余亩已于2007年至2009年由大蛤蟆川村委会向3户临江外地人分7份进行流转，仅4份签订了合同，另3份未签订合同。2010年林权改革开始后，该村民小组成员才知晓，并认为流转程序不合法，对流转收益的使用情况不理解，价款300元每亩过低，实际价值每亩1000元左右，显失公平，合同中记载的数量600亩与实际不相符，流转价款有部分未实际交纳，仅向村委会出具了欠据，伤害了村民利益。村民代表多次信访，要求撤销合同。
二、本县林权制度改革面临的主要问题和突出矛盾
通过实地调研了解到，在实行林权制度改革之前，有的村集体为解决公益建设资金，以抵押贷款、折抵欠款、承包等方式对林权进行了流转，承包人既有本集体经济组织成员，也有外地其他人员，但在发包程序上多数未经必要的民主议定表决，承包合同不规范，权利义务约定不详，有的价款偏低，林权制度改革模式不统一规范，操作缺乏透明度，尤其在基层组织换届后，现任集体组织领导对有关情况掌握不详，说服解释工作不到位，现村民因对承包管护经营权的取得、集体已发包所取得的收益使用情况不清楚，导致群体上访，在全县具有普遍性和代表性。
林权纠纷在我县具有普遍性、代表性和典型性，涉及面广，影响大，处理不当极易导致矛盾激化而引发群体性上访的恶性事件，对社会稳定构成威胁。因此，应从尊重事实、尊重历史的原则出发，通过完善合同条款，规范改革行为，保护林权善意取得人和其他村民的利益，人民法院不宜以受理案件的方式加以解决。
存在的主要问题可归纳为以下几类：
一是在林权发包过程中未履行民主议定程序即予以发包，多数村民不知情；
二是普遍存在承包经营人未依法取得林业主管部门核发的林地、林木权属证照，合同载明的林地面积与实际测量不相符；
三是合同签订不规范，主要条款约定不完备；
四是部分村集体组织在正式林改前因村公益事业需要，或为折抵所欠债务而发包；
五是林权流转后集体所得收益使用情况公开程度不高，导致村民意见较大。
三、关于解决林权纠纷的相关建议
集体林权制度改革是林业所有权形式和分配制度的变革，将涉及到多方利益的调整。正确处理好国家、集体与个人之间的利益关系，建立有利于林业生产发展的利益分配机制，是改革成功与否的关键。在利益调整中，突出地存在着村集体与村民之间的利益矛盾、不同村民之间的利益矛盾。为此，通过调研，根据吉林省高级人民法院《关于审理林权行政案件和民事案件的指导意见》等相关法律法规规定，针对林权纠纷的不同情况，通过相应渠道，采取不同措施加以妥善解决，依法保护农民和集体、林权取得人各方的合法利益，化解矛盾。为此，提出以下几点建议：
（一）本着以事实为根据、充分保护民事合同自治的原则，对在林权发包过程中未履行民主议定程序的，合同签订不规范，主要条款约定不完备的，在正式林改前因村公益事业需要，或为折抵所欠债务而发包的；林权流转后集体所得收益使用情况公开程度不高的，建议由当地乡镇、集体组织、合同鉴证机关、林业行政主管部门通过依法定程序制定林权流转方案，重新界定、调解、调整、完善合同条款等措施，对群众普遍关注的山林权属纠纷、山林流转不规范等问题进行调处。认真审查改革之前所签订的合同，对于林权争议和纠纷应通过协商调解、政府裁决渠道妥善处理，加强对合同执行情况的管理和监督。对在履行林权流转合同如林地承包合同、林地承包经营权侵权合同、林地承包经营权流转合同、权木转让合同等过程中出现的违约行为，可通过民事诉讼渠道解决。
（二）对承包经营人未依法取得林业主管部门核发的林地、林木权属证照，合同载明的林地面积与实际测量不相符的情况，由村集体组织、村民代表、林业主管部门认真勘测界定，符合法定条件的核发相关林地、林木权属证照。对在林权行政确认、行政登记、行政处罚等方面出现的对具体行政行为侵犯合法权益的，通过行政诉讼渠道解决。
（三）在调处过程中应当尊重历史的延续性，对于变相转包、廉价转包、违法承包、私分、侵占集体林地，严重侵害集体财产权益触犯刑律的，依法追究刑事责任。
总之，应区分不同情况、不同性质，慎重对待，妥善处理。
吉林省长白朝鲜族自治县人民法院 成贵
