关键词：行政审判 公正行使 价值缺位 价值重塑
党的十八大明确提出了全面推进依法治国的要求，习近平总书记多次明确提出要建设平安中国、法治中国，要坚持司法为民、公正司法，要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。当前，我国正处于黄金发展期与矛盾凸显期，随着经济社会不断发展以及公民权利意识和法律意识不断增强，行政纠纷不仅数量逐渐增多，而且情况也越来越复杂，行政案件审结后引发的新诉讼也相应增多。行政纠纷能否得到及时、有效、公正解决，直接关系到社会的和谐稳定。因此，在行政诉讼中公正行使审判权对人民法院又赋予了更多、更新的意义，也对人民法院提出了更苛刻、更缜密的要求。
一、当前我国行政审判公正行使之缺位
行政审判的发展进程直接反映了一个国家法治状态的形成进度、政治文明的建设速度以及公民权利的保障制度。中国特色的社会主义法律体系的基本建成，我国的行政审判工作取得了较好的成绩，但由于受我国法治文化及其体制影响。笔者认为当前行政审判公正行使主要有以下缺位：
（一）行政审判权没有真正独立，公正行使缺乏根基
法院及审判人员不能完全独立行使行政审判权。我国现行宪法第123条规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”；第126条规定：“人民法院依照法律独立行使审判权”。人民法院独立行使审判权是我国宪法赋予法院的神圣职责和权利，但是法院的实际地位并未如法律所言。行政审判权常遭遇多方干预，当前法院独立行使行政审判权还存在较大的阻力，受其他机关干涉现象较为普遍。从调查发现，审理难度较大的案件集中在县政府甚至乡政府作被告的案件中。如果县法院一旦判决乡政府败诉，可能在人大评议法院时，失去一个代表团的票源支持。正如学者所言“由于政府职能的强化，使其角色从一个“守夜人”转变为积极的管理者，却导致了行政权的滥用，行政机关依其地位上的强势往往能轻易地侵害行政相对人的合法权利”。
（2 ）行政审判认识重视不够，公正行使缺乏撑力
首先，有些法院尤其是经济条件落后的基层法院长期以来一直重刑、民审判，轻行政审判，导致对行政审判工作重视不够。对于行政审判的重要性缺乏认识，错误地认为行政审判没有前途，难出政绩，认为行政审判是可有可无的。
其次，行政审判庭为冷庭室，高素质的专业法官少。由于行政审判存在案源少和收取诉讼费少，对行政审判没有引起足够的重视。优秀的法官不愿到行政审判庭。
最后，还有一些法院领导怕得罪行政机关，对于行政审判有畏难情绪，在行政案件的审理上自我束缚手脚。
（三）行政审判法官队伍滞后，公正行使缺乏能力
首先，行政审判人员严重缺乏。特别是基层法院，虽然基本设置由行政庭，但基本只有两个审判员，甚至还有的法院只有一个审判员，没有严格按最高法院和省法院的要求，配备合议庭。
其次，行政审判人员素质不高。行政审判需要懂法律懂行政的复合型人员，但是人民法院内不同审判法官之间的流动非常大，专业性并不凸显。在涉及专业性较强的行政案件，由于行政法官没有行政经验和缺乏行政专业知识，行政审判庭往往就难以做出公正合理的判决，从而使法院行政判决的权威性与公正性大打折扣。
（四）行政审判权威不强，公正行使缺乏高效
1．行政首长出庭应诉率低，重视不够，影响司法权威。行政部门一旦涉诉，不是积极应诉，而是通过各种方式给法院的行政审判工作施加压力。行政机关对法院的行政审判活动消极对待，许多行政机关不是积极参与到诉讼中来，而是持不合作态度，有的甚至请上级行政机关的领导出面说情干预，给承办法官施加压力。 现实中，行政机关“一把手”出庭率几乎为零，多以委托副职或相关科室负责人出庭应诉，多数行政机关聘请律师出庭代理。
2．行政裁判执行难，效果不好。 行政审判中的执行难主要集中在被告行政机关败诉的行政案件中。虽然《行政诉讼法》第65条明确规定,在行政机关不履行判决的情况下,人民法院可以对其采取强制措施,但是实际上,法院往往难以或不敢采取强制措施,即使采取强制措施也收效甚微或适得其反。有的行政机关,本来完全有能力履行,但常常认为行政诉讼是给政府“找麻烦”，与政府作对。一些行政部门拒绝接受法院司法审查，对法院送达的法律文书不愿意签收。
（3）行政审判公信力低。由于行政主体消极抵触态度，使得审判未开始法院就已处于尴尬境地，其后的很多程序也就有可能因此受到干扰而走样，并最终可能导致行政机关在败诉后不履行法院判决，胜诉一方可能得到的也只是一张法律白条，导致行政审判司法公信力低下我国司法的权威性严重缺乏。
（五）行政审判庭审运行不合理，公正行使缺乏科学性
首先，行政审判的法官在处理案件时，对具体行政行为的合法性审查不够深入全面，强化被告的举证责任不够充分，裁判文书制作质量参差不齐；庭审思路和重点把握不准，发动诉辩双方的对抗性辩论不够强。其次，诉讼审判难，撤诉率高。行政审判中出现的撤诉,有一部分是被告变更具体行政行为或者是原告明知自己理亏而撤诉,但更多的属于非正常撤诉，原告在自己的合法权益未能充分得到保护的情况下,因受到外界的影响或不当干预,被迫放弃自己的诉讼权利而撤回起诉。再次，公开审判的程度不高。在行政诉讼中，暗箱操作现象仍然较为普遍。在开庭之前法官频繁接触双方当事人，进行案件询问、查证、调解、动员工作，能够当庭宣判的行政案件更少。最后，行政合议庭的独立裁判权较小。主管院长、院长经常直接与行政机关就案件处理打交道，案件如何裁判，往往不是合议庭决定，而常常要请示院长或由院长主持下的审判委员会去讨论决定。
二、行政审判价值公正之重塑
笔者认为阻碍中国公正行使行政审判权的原因是多方面，既有宏观上中国当前的法治大环境，又有微观上法院及法官自身的原因，行政诉讼原、被告法律素养，对法治的选择也是左右行政诉讼的重要因素。从此点出发，笔者对如何重塑行政审判价值公正，从宏观和微观上进行分析，以寻求应对之策。
（一）从宏观上改革司法体制，为确保行政审判独立公正提供法治环境
党的十八大报告明确提出，要通过深化司法体制改革,确保司法权依法独立公正行使。因此,实现行政审判的依法独立、公正行使,应进一步深化确保司法权独立行使的体制、机制以及经费、人事保障等方面的改革，真正排除各种法外干扰，使司法活动更加科学化和规范化确保司法权公正行使。
第一，确保行政审判独立。行政审判独立包括行政审判权独立、行政审判机关独立和行政审判活动独立等方面的内容。行政审判权独立表明了审判作为一种专门的国家职能的独立，强调国家的审判职能应当与国家的其他职能实行分工、彼此互不隶属。行政审判机关独立是指承担审判职能的机关能够独立依照法律行使审判权。行政审判活动独立是指行政审判机关以及作为行政审判权行使主体的法官所进行的行政审判活动以及整个行政审判行为的动态过程，也应该在法律规定的范围内、依照法定的程序独立自主地进行，并以此排斥其他外在力量的干预和影响。
第二，实现行政审判机构自治。黑格尔认为：“法治重要标准在于机构自治”。在我国现行的法院管理体制下，人民法院的很多实际问题有求于行政机关，在行政审判中也就无法摆脱庞大的社会关系网，无法与掌握各种资源支配权的行政机关相抗衡，对公正裁判常常是“心有余而力不足”。为了确保司法独立，应当改革法院现行的地方法院管理体制即法院的人、财、物均受地方管理的体制。首先，法院系统应实行垂直管理体制，即由原来的地方党委管理为主、上级法院管理为辅的管理体制，改变为上级法院管理为主、地方党委协助管理为辅的新体制。按照管事和管人相结合，使法官的任免、晋级、奖惩由法院系统按法院的严格标准进行，这样也确保了行政审判人员的专业化、稳定化和独立；其次，实行司法预算国家单列的拨款体制，并由人大审核批准后执行。由中央在年度的财政预算中统一拨款给法院系统，从而摆脱对地方财政的依赖，摆脱地方政府干预。从经费上保障其独立性,使各地方法院无须仰仗地方财政而能独立开展工作,从根本上摆脱其受制于地方政府机关的现状。最后，改革法院设置方案，将司法辖区与行政辖区分开，建立独立于行政的司法管辖系统。提高行政审判庭的地位，在各级法院设立相对独立的行政审判院，消除对行政机关的依附，增强对行政权力的抗衡能力，减轻社会对法院偏袒行政机关的担心，消除传统观点上对民告官的顾虑。
（二）从微观上需要法院、行政主体、行政相对人进行重塑改新
1．就法院内部来说具体进行以下改新
（1）加强对行政审判工作的重视
各级法院的领导要真正解放思想，要从大局出发，切实重视行政审判工作。要为行政审判工作配备合格的高质量的干部，要不断提高审判人员的素质。支持行政审判人员依法大胆审理的行政案件。要积极为行政审判人员顶住压力，排除干扰，及时解决行政审判人员的后顾之忧，切实抓好大案要案的审理，保证行政争议得到公正处理。
（2）加强行政审判队伍建设，提高公正审判能力
首先，提高行政审判人员业务素质。应当以精英化、专业化为指导思想建设 行政法 官队伍行政审判应选取素质相对较高的法官担任。行政行为是行政主体的职权行为，具有一定的专业性，不具有一定的专业技术训练、缺乏一定的行政职业实践经验是无从对其合法性与否进行评判的。专职从事行政审判工作的法官不仅必须具有经过专门的法律训练和长期的法律实践所造就的独特的专业知识、技能、职业思维和法律职业经验，还应具备丰富的行政专业知识。
其次，遵守审判职业道德，树立廉政司法形象。按着“依法为准”“以人为本”“以德为先”的标准塑造新型审判队伍。特别是行政审判人员应在政治思想上要求审判人员必须进一步树立正确的世界观、人生观和价值观。主审行政案件的法官，可能面对行政权力的巨大干预，行政审判人员必须要要筑牢思想防线，严守法纪红线，坚守道德底线，抵御住各种诱惑和腐蚀。
最后，健全司法责任追究。要建立行政审判法官个人业绩考评档案，对严格司法、忠于职责、出色完成任务的人员要给予奖励，对司法不严、知法犯法、徇私枉法者，进行严肃惩处。进一步完善和落实违法审判责任追究制度，加大对违法审判责任追究力度，促进审判权公正行使。
提高行政审判技能
首先，提高庭审质量。全面深入进行合法性审查，补充性进行合理性审查；充分强化被告的举证责任；提高裁判文书的制作质量；厘清庭审思路；强化诉辩双方的对抗性辩论。
其次，兼顾程序公正和实体公正。笔者认为在行政审判中程序公正应符合以下标准：当事人平等，审判人员中立，审判公开，依法回避，接受监督；在实体方面做到事实认定正确，法律适用准确，自由裁量合法合理，双方同等对待。
最后，完善司法监督机制，确保行政审判权的公正行使。加强法院的内部监督和外部监督。强化内部的合议庭监督、审判委员会监督、审级监督。外部监督制度化进一步扩大监督内容的范围，人民法院审理的行政案件除法律另有规定外，审判程序、事实认定、证据采信、裁判结论及相应理由必须全面公开，以接受包括新闻媒体在内的社会各界监督，尊重当事人和社会的知情权，除了对裁决结果的公正性监督外，更应当注重司法程序公正的监督。
2．对于行政主体方面应进行以下重塑
首先，党和政府自觉依法执政、依法行政。党的十八大报告指出“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法法律范围内活动，任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权，决不允许以言代法，以权压法，徇私枉法。”司法权作为执政权的重要组成部分，尊重法律、尊重司法权威应当成为各级党政机关的自觉行动，行政机关应科学执政、依法执政，提高运用法治思维和法治方式的能力。加强行政执法机关队伍建设，提高行政机关依法行政水平，行政执法机关的执法水平及行政诉讼能力。加强行政首长的法律素养，提高其法律水准也需要对在职的领导干部、行政首长进行学法、用法、守法的教育。
其次，行政首长增强依法应诉的意识，大力倡导行政首长出庭应诉制度，促使行政机关增强依法行政的观念。行政首长出庭应诉机制，既可以彰显行政机关依法行政的法治形象，也有助于行政机关负责人了解案件的真实情况以及行政执法中存在的突出问题。同时，行政首长出庭应诉还有利于案件的快速解决，尤其是一些案件行政首长能够当场决定，对于促进当事人和解、促进案件彻底解决有着积极的意义。
最后，完善救济机制，加大法院对行政机关不履行裁决的执行力度。当公民、法人或者其他组织胜诉后，行政机关拒绝履行法院的裁判时，如何促使它履行，使行政诉讼中公正审判权受到侵犯的公民能够获得有效的国家赔偿等法律救济，直接关系到行政审判的成效。 1要进一步加大对不履行裁判的制裁力度。目前，不履行法院生效裁判的情况仍然存在，在有些地方还比较严重。由于我国大多数行政机关实行首长负责制，处罚行政机关不仅难以执行，而且效果不痛不痒。因此，对于拒不履行生效裁判的，人民法院可以对相关行政机关负责人和直接责任人处以罚款。 2
3．对于行政相对人应进行以下改进
首先，行政相对人要自我觉醒，自我提高，自我参与。增强自我学法、尊法、守法、用法的意识。维护社会主义法制的统一、尊严、权威，形成依法行政，不愿违法、不敢违法的法治环境。提升自我充分运用宪法和法律赋予其的诉讼权利，通过诉讼的运作监督好行政机关依法行政，限制公权力使民众的合法权益不受侵害。其次，行政相对人要消除信“访”不信“诉”的理念，避免把一切问题“上访化”。提高用法律维权的能力。
结束语：
行政审判工作与民主政治和法治的联系最为紧密，行政审判工作做的好不好，直接影响我国法治的进程，直接影响法治国家建设进程。公正是司法的灵魂和最高价值，是审判工作的永恒主题，在行政诉讼审判中尤为重要。在行政诉讼中公正行使审判权，有利于依法行政，也有力助推法治中国、民族复兴的中国梦的实现。人民法院及审判人员要在行政审判实践中加深对当前行政审判价值公正缺位的反思，努力使行政审判价值公正归其应有之位，并在之基础上，对行政审判价值公正进行重塑，充分借鉴其他国家保障公正行使审判权的经验，探索、建立符合中国国情、具有中国特色，而且科学合理的行政诉讼公正审判体系。
息县依法治县办 曹跃 祝飞 杜辉
