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孟戈律师，汉族，中共党员，2003年至2007年在上海毅石律师事务所（中华人民共和国司法部部级文明律师事务所；2000年 [详细介绍] |
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| 中国公司法律网 2009-2-13 来源： 编辑： |
社保基金监管条例草案正在内部审议中
记者今天从中国政法大学法与经济学研究中心获悉，受人力资源和社会保障部基金监管司委托，该中心起草的《社会保险基金监督管理条例》(草案)目前正在内部审议中。
近年来，社保基金大案时有发生，国家日益注重对社保基金的监管，立法进程也逐步从政府文件向规章、法规、法律过渡。正在面向社会公众广泛征求意见的社会保险法(草案)，就有专门章节阐述社保基金的监督管理。
据了解，目前社保基金监管中的主要问题是，挪用、侵吞和骗取、冒领现象还未绝迹，基金保值增值压力也日益加大。社保基金监管条例草案的起草者胡继晔表示，鉴于社保基金监管面临的诸多压力，不能指望一部社会保险法“毕其功于一役”，还应再加上其他相关法规、规章和规范性文件，共同构成社保基金监管的法律法规体系。
挪用侵吞风险犹存 保值增值压力渐大
2月15日，是社会保险法(草案)向社会公开征集意见的截止日期。来自全国人大法律草案征求意见管理系统的统计数字显示，截至今天21时，已收集到的意见数高达62788条。
在有关部门总结的反馈意见中，社保基金的监管是公众关注的重中之重。在社会保险法(草案)中，对此有专门的章节进行阐述。
“社保基金不同于财政资金，也不同于一般的投资基金，是公民生命、健康和安全的保障资金，是特殊的社会公共基金，其监管问题也因此而异常复杂。”中国政法大学法与经济学研究中心胡继晔博士告诉记者。受人力资源和社会保障部基金监管司之托，该中心正在起草《社会保险基金监督管理条例》(草案)。而此前两年，胡继晔等对全国15个省份的社保基金监管情况作了深入调研。
据胡继晔介绍，在现有“大社保”概念下的社保基金规模已达两万多亿元，而通常老百姓所说的“保命钱”，即医疗、养老、失业、工伤、生育五大类社会保险基金的结余总规模也超过万亿元。他认为，社会保险法(草案)中有关社保基金监管的章节“原则性较强”，要达到有效监管的目的，尚须出台配套法规。
现有社会保险法（草案）的确需要进一步深化细化，才能真正理顺社保基金监督管理的深层次问题。清华大学就业与社会保障研究中心主任、原劳动和社会保障部委托的社保经办机构课题主持人杨燕绥教授也表达了相同的看法。
因为无法可依，一些地方常以公益之名“理直气壮”地挪用社保基金。社会保险法(草案)虽有专门章节阐述监管，但对一些关键问题仍然是语焉不详
就在几天前，安徽省劳动和社会保障厅公开披露了一个令人吃惊的数字：自2001年开展社保基金专项治理以来，安徽全省共检查纠正违规社保基金达1.29亿元。这些钱或被挪用盖办公楼，或被当成借款，或被冒领。事实上，近年来，在全国范围内，社保基金被挪用、侵吞的案件也时有发生。
据胡继晔介绍，目前被统称为“社保基金”的资金主要有三部分：其一是作为基本保险的社会保险基金，包括职工养老、医疗、工伤、失业、生育五个方面的基金；其二是由企业和个人缴费形成的企业年金、企业补充医疗保险等补充保障基金；其三是全国社会保障基金理事会管理的“全国社保基金”。
基本社会保险基金一直由社会保险经办机构进行管理。按照1994年国务院《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》，基本的养老、医疗保险基金收支相抵后的结余额，除预留相当于两个月的支付费用外，只能存入银行或购买国债，不得进行其他直接投资和各种形式的委托投资。而作为补充养老保险的企业年金由于缺乏明确的约束，同时由于基金管理缺乏相对的独立性，地方擅自挪用的问题比较突出。“再加上基本保险和企业年金两类资金的管理模式和办法不同，给一些‘蛀虫’留下了可供操作的灰色空间，本来理应分开的不同性质的资金，却成为‘蛀虫’们的左兜和右兜，想从哪边掏都可以。”胡继晔说。
对此，杨燕绥也深有同感。她表示，社会保险基金被一些人错误地视为政府预算的一部分，“其实，社保基金属于‘俱乐部’式准公共基金，不属于财政预算，地方政府只有补充资金的责任，而没有动用社会保险基金的权力。而因为无法可依，使得一些地方常以公益之名‘理直气壮’地挪用基金。”
尽管社会保险法(草案)设立了专门的监管章节，但杨燕绥的看法并不乐观，她的理由是，有四个关键问题草案中未能给出明确的解释：
首先，对于社保基金监管主体语焉不详，草案中只是笼统地称之为“行政部门”，但是并未区分什么是执行部门，什么是决策部门，在实践中可能还会出现多头监管、责任不明的局面。
对于监管机构建设，草案也未能详细说明。现有社保基金监管部门在人员组成和管理上存在缺陷，社保经办机构人员编制紧张，各种社保体系在名称、定性、职责流程等方面缺乏统一性、权威性和独立性，但草案中并未提到这一问题。
再次，对于社保基金参保人的知情权和监督权，草案也没有作出明确规定。事实上，目前多数参保人并不享有其应有的对于社保基金的知情权和监督权。
最后一个关键问题是，草案没有将社保基金分为日常基金和投资基金分类管理。
记者了解到，在一些社保大案案发之后，我国对于社保基金的管理采用了一刀切式的办法。
“从那时起，全国各地都严格规定社保基金收支两条线，同时存入财政专户管理。
此后，社保基金被挪用的情况开始好转，但由于体制问题仍在，相关法律没有跟上，新的社保基金监管问题如保值增值，逐步浮出水面，现在已经到了必须要解决的时候了。”胡继晔说。
保值增值压力日益加大，冒领和骗保行为还未绝迹。鉴于社保基金监管面临的诸多压力，仅靠一部社会保险法恐怕难以“毕其功于一役”
“如果你现在往社保账户中存入1000元，20年后仍然给你1000元，从表面上看，你并没有吃亏，但那又有什么意义呢？”胡继晔说。
胡继晔告诉记者，对于社保基金的监管，不能仅仅是“不被挪用”就可以了，保值增值同样是监管的“题中应有之义”。
据介绍，自2006年以后，社保基金必须存入同级财政专户，也就是说这笔钱实际的管理权已经转移到了财政部门手中。“通常来说，银行出于自身利益考虑，总是极力游说客户将钱存为活期，而财政部门本着‘不求有功但求无过’的原则，只要钱还在那里没有被挪用就可以了，虽然活期的收益低，但财政部门没有动力和压力去存定期。”胡继晔说。
“社保基金的规模现在是以万亿计，这样一大笔钱，定活期之间的利息差每年就可达数百亿。表面上看钱还在那里，还是那么多，但从资金的时间价值角度分析，随着时间的推移会造成越来越大的损失。”胡继晔说，“如果财政专户的管理者仅仅只是将社保基金存了活期，那参保人自己去银行存活期不是更直接？”
杨燕绥也认为，社保基金应该分类管理，统筹基金要当年收支平衡，个人账户资金要保值增值。这需要委托非常专业的机构经办，并对投资实行严格的监督管理。
“遗憾的是，社会保险法（草案）同样没有说明这一点，只是笼统地写为‘社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院有关规定通过投资运营实现保值增值’。”杨燕绥认为，社保基金的投资运营监督管理是一项复杂的金融活动，社会保险法应对此作出专项规定，明确社会保险基金监管主体以及与证监会、银监会、保监会等相关部门的对接，才能保证监管的连贯性和延续性，有效实现社保基金的保值增值。
除了保值增值的压力外，近年来，监管的风险还逐渐转移到了支付环节。
胡继晔在地方调研中发现，由于冒领养老金的问题突出，一些地方的社保部门不得不作出硬性规定，要求自称代领养老金者必须持有养老金受益人与最近出版的报纸的合影一张，目的是“确保养老金受益者还活着”。“由于争议颇大，这一做法后来被取消了。”胡继晔说。
胡继晔还给记者透露了这样一件事：重庆某区的一家民营企业一共7个员工，其中有6个做了肾透析。在享受了400多万元的医保基金后，这几个人就申请注销了公司。
“令人遗憾的是，目前无论对冒领还是骗保行为，相关法律都是空白，抓着就抓着了，抓不着就不了了之，最多就是警告了事，而被冒领或是骗取的款项就很难追回来了。”胡继晔说，鉴于社保基金监管所面临的诸多压力，仅靠一部社会保险法恐怕难以“毕其功于一役”。
社保基金需要法律、法规、规章共同构成监管“大厦”。但是，如果法律不能对某些重大问题作出清晰定位，留给条例或办法要解决的问题就太大了
社会保障制度建立和社会保险基金的筹集只有二十多年的时间，“一些问题的存在也是难免的”。胡继晔对记者表示。
长期以来，法学界的一个共识就是，必须对社会保险基金的监管进行专门立法，以确保对社保基金的征收、管理、支付、运营等行为作出规范化的监督和管理。
“总的来看，社保基金监管是一个系统工程，在通过社会保险法这样的上位法确立了监管的法律基础后，还应再加上其他相关法规、规章和规范性文件，共同构成社保基金监管的法律法规体系。”胡继晔说。
据了解，原劳动和社会保障部已把《社会保险基金监督管理条例》列入“十一五”立法规划。作为条例草案的起草者，胡继晔告诉记者，草案目前正在内部审议中。可以透露的是，在保值增值方面，条例草案采取的是“分类监管”的思路。
而对于支付环节的风险防范，胡继晔告诉记者，据他了解，人力资源和社会保障部正准备制定《社会保险基金反欺诈管理办法》，在不久的将来，对于打击冒领或骗保行为也将有法可依。
鉴于社会保险法草案中对挪用社会保险基金的责任人如何处分的规定不够明确，胡继晔建议，在将来的刑法中也应当进行相应的修改，才能真正威慑那些觊觎社保基金的“蛀虫”。
“从法律的效力和层级上来说，社会保险法最高，条例次之，管理办法再次之，但在实际监管过程中，条例和管理办法却是最直接有效的。”胡继晔说。
但杨燕绥认为：“如果社会保险法不能对某些重大问题作出清晰的说明和定位的话，那么留给条例或办法要解决的问题就太大了，也不太好办。”
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