在土地管理中，有一个词叫“以租代征”，指地方政府在寻找建设用地而面临较高的政策门槛时，从农民手中租赁而非征收土地，以较低的成本获得建设用地，从而规避国家政策。但这个做法因为会很大程度上扰乱土地市场，同时亦侵害农民权益而被国家明令禁止。

　　在南京溧水和凤镇双牌石村，有一个名为“凤凰园”的别墅楼盘，建成已经多年但无人问津。这个近乎荒废的楼盘的背后，极有可能就存有“以租代征”问题——虽然这块地早已经过“招、拍、挂”程序，但时至今日，村民们手中只持有当年签下的土地租赁协议。

　　而当地政府官员也向记者确认，包括凤凰园所使用的约300亩土地并未经过征收。没有征收的地如何能够变成国有土地上市？记者经过多日的采访试图解开这个谜。

　　□快报记者 孙玉春 言科 实习生 吴双

　　法规链接

　　严查以租代征违法违规用地

　　●2005年8月，国土资源部发出《关于坚决制止“以租代征”违法违规用地行为的紧急通知》，要求依法严肃查处“以租代征”违法违规用地行为。

　　●2006年5月和6月，国土资源部又连续下发《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》和《关于严明法纪坚决制止土地违法的紧急通知》，通知重申：禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设。同时明确了法纪：未依法办理农用地转用审批，国家机关工作人员批准通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法批地行为；单位和个人擅自通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法占地行为，应当依法追究有关人员的法律责任。

　　据新华网

　　记者探访

　　别墅门窗还没装好，村民在割草喂鹅

　　双牌石村隶属于溧水县南端的和凤镇，与高淳县城毗邻。虽然分属两县，街头的楼盘广告宣传横幅也把“高淳人的新选择”作为卖点，此地现在不过3千多元的房价，相比几公里外的高淳县城要便宜一大截。

　　沿着进入小镇的路往外围走，不远处就有一些崭新的楼盘显露出来。其中，就包括位于小镇东北方位的和凤凤凰园，这个镇上目前唯一的别墅项目。

　　进入凤凰园小区，大门口的门头上雕刻着金凤凰，进入里面，有水池假山、动物雕塑等，看起来十分齐整。小区内一共有50多幢别墅，有联排和独幢。但是，几乎所有的别墅都没有安装门窗，只有一幢别墅是装修过的，记者经了解后获悉，这是当初开发商自己搞的样板房。走在别墅里面，动物雕塑已经被杂草淹没，只看到一个村民，正在割杂草给鹅吃。

　　周围的村民介绍，这处别墅建成之后就闲置了。一位看门人说，凤凰园是由一家叫满庭芳的开发公司开发的。

　　“没有手续，没人买啊。”这位村民说，开发商在建成别墅之后听说也交了土地出让金等，但是没有拿到相关证件。

　　“这些别墅一幢要卖六七十万呢！”一位罗姓村民说，这些别墅农民是买不起的，主要是推销给外面的人，可是没有合法手续，谁会买呢？看着这些别墅，老罗十分心疼，“这块地和别墅一起，竟然荒废了这么多年！”

　　记者从网上查到了凤凰园资料，开发商标注为南京满庭芳房地产开发有限公司，但记者拨打所公布的售房热线，已停机。

　　凤凰园建在老罗的“地”上，就在这个楼盘坐落的地方，原来有他家的三亩旱地，而整个小区的总占地面积约为71亩。这块地还在村民们手中时，地名叫做“稻箩墩”，分属于双牌石村东罗一、二村民小组。

　　据村民们说，除了凤凰园所占的这71亩土地外，毗邻的共有另外200多亩土地也是他们的，几年来陆续建成了一个现在也已经荒废了的水产市场，还有一个名为“芳草名苑”的多层住宅小区。水产市场内设施齐全，摊位水泥台都已建好，但空无一人，其中的一些被收废品的人占据，芳草名苑小区倒是热火朝天，二期工程正在建设当中。

　　现在，这些新兴的住宅小区，全都是老罗和村民们的新邻居。

　　在溧水相关部门的文件中，凤凰园被称为“康居工程”。对此，村民们难以理解，因为租赁协议书上写的也是“康居工程”，可是最终却建成了别墅。

　　1.租地

　　到底是不是以租代征？

　　征地手续据称要到今年10月才能办理

　　看着闲置的别墅，老罗和村民们心情很复杂，高价的别墅肯定与他们无关，但事实上这块地仍是归他们所有，因为他们手中握着的是一份租赁协议。“租的意思，就是我是土地的主人，不租了就可以收回来，但现在这样子，我们还能收回来吗？”

　　牵涉到的村民们手中都有一份租赁协议，协议上的甲方是和凤镇人民政府，乙方是村民，“经镇政府规划，在稻箩墩建造康居工程，现涉及到双牌石村东罗一二队部分村民，经共同协商，订立如下协议。”

　　协议中规定，甲方租用农户的土地(时限)为长期。对于租金标准，是按照水田每亩每年480元，旱改水每亩每年380元，旱地每亩每年300元的标准支付。村民们说，这个标准目前已经调整过，水田已达到600元，旱地480元。但是，村民们还是感觉这个“租金”太低了。在经过协商后，和凤镇政府今年又同意将租金提高到水田700元等。

　　在和村民们的约定中，租金10年一付，从2005年开始第一个10年的租金已经给了村民，目前尚未到期。

　　“既然是我们出租的地，肯定是不能建设永久性建筑的，”村民们说，很简单的道理，这些地在出租前大都是农田，只包括少部分的水塘。有租就有还，这些地要是还到了村民们手中，那还能种地吗？

　　村民们的困惑还不仅仅是这些，“镇政府把地租走后，很快就建成了商品房和别墅卖了大价钱，这让我们有上当的感觉，钱都给开发商赚了。”

　　利益是村民们现在有不同意见的一个主要原因，在他们写的一份“情况反映”上写道：“他们应该比我们老百姓更懂法……用这么一点租金，就给开发商换取暴利！”村民们说，镇政府2005年主要租用的是旱地，2006年租用的是更好的水田，政府拿到后就卖给了开发商，据称别墅的用地一亩卖到了一二十万元，可是农民们自己按照一亩600元年租金来算，10年也就6000元。

　　记者从相关途径了解到，凤凰园的一期项目用地为31亩，2005年经溧水县国土局挂牌拍卖，最后成交价格为375万元，平均每亩约12万元。而在2007年拍卖的二期项目用地共约40亩，拍卖总价770万元，平均每亩超过了19万元。

　　不难看出，在向村民们“租”进和向开发商“卖”出之间，确实存在着巨额的差价。以一期的土地售价算，12万每亩的土地价格按每年600元租金算，可以租200年，以二期的19万地价算，则可以付村民们316年的租金。

　　村民们的土地目前处于二轮承包期，二轮是从1996年开始的，目前每轮承包期只有30年。而在政府和村民的租赁协议中，也提了一笔：“在二轮土地承包期结束后，土地不重新调整的情况下，政府与农户协议续订。”

　　“说是租地协议，其实就是卖地协议啊，而且是贱卖！”村民们称，这样的协议他们现在不认可。这是不是实质上的“以租代征”？因为楼盘早已建成，但土地仍在村民们手中，这种没有期限的租赁的实质，很可能就是国家早已明令禁止的。对此，记者所访的各部门均未明确表态，不愿对之定性。

　　但双牌石村民老罗和多名村民则明确告诉记者，他们肯定没有签订过任何征地协议。但是以前曾经有镇村干部拿着一张空白纸给大家签过字，当时说的也是租地，但纸上面什么内容都没有。村民不知道这些签名会不会被当成征地的签字使用。

　　和凤镇党委副书记张全玉表示，对于村民的征地诉求，最近镇领导已经向村民们承诺，会在今年10月份办理征地手续，给付一次性补偿，同时可能还会有社保方面的保障。一些政策和以前相比也会有不小的优惠。

　　这是因为目前南京市已经出台了新的征地补偿文件，要求溧水县根据自身情况制定新的标准，这个标准目前基本成型了。他说，到10月份，村民们可以按照新的标准拿到征地补偿。

　　2.挂牌

　　集体土地变国有土地？

　　未征土地如何拿到招拍挂手续成谜

　　农村土地搞房地产开发，必经的流程是要从农民手中征收集体土地，征收的是农田要做“占补平衡”，如果征收的是基本农田，更有非常严苛的审批流程。

　　但在双牌石村的这约300亩土地中，至少凤凰园项目的土地征收工作至今仍然没有做，采访中张全玉向记者证实了这一点。但就是这一块还没有进行征收的农田，却在2005年底、2007年中分别进入了市场，经过“招、拍、挂”后被开发商拍得，并进而开发。

　　“这让人看不懂，是典型的本末倒置。”一名地产界业内人士说。

　　而在接受记者采访时，溧水县国土资源局信访办公室的方主任也说，土地进入招拍挂程序，那么供出让的土地应该是完成了征用手续，由集体土地转为了国有土地，而且土地交易中心也会把征地的费用支付给镇政府，“土地肯定是征用了，至少国土局当时招拍挂时手续是全的，拍卖后的土地款也按照相应的比例给了镇政府，包括村民补偿的部分，可能是镇政府把这笔钱用于其他建设项目了。”

　　那么这块土地此前到底是如何进入拍卖程序的呢？

　　记者在上周五到了溧水县国土资源局，该局法规监察科一位邓副科长表示，会在周一联系相关科室，力争出一份书面答复。但是到了周一，邓副科长表示，此事已经转交给一位何科长，而何科长也没有明确答复。国土资源局信访办公室的方主任后来又答复说，要到8月31日左右，但是截至记者发稿时，仍未得到答复。

　　就此，南大法学院的专家表示，开发商不应该拿到国有土地使用权证，因为从事开发的必须是国有土地，既然是租地，那么所有权没有转移，国土局最多发放使用权证，但不能发放国有土地使用权证。

　　另外，专家表示，即使是国有土地建别墅都是禁止的，那么占用农用地建别墅更是禁止了，而且农用地中可能包括耕地，对于耕地国家是严格保护的，如果其中有一分的基本农田，也要报国务院批准，一般农用地到达一定亩数也要经过省政府批准，目前来看，如果有约三百亩农用地，那么要重新补办征地手续，是不太可能的。

　　疑点

　　1.招拍挂手续是谁办理的？

　　2.相关手续又是谁审批的？

　　3.拍地

　　能不能批？

　　2003年，国土资源部曾出台通知，首次提出“停止别墅类用地的土地供应”。

　　2006年，国土资源部下发《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》，再次重申在全国范围内停止别墅供地。同年，国土资源部、国家发展改革委联合发布的《禁止用地项目目录(2006年本)》的通知规定，别墅类房地产开发项目列入《禁止项目目录(2006年本)》。凡列入《禁止目录》的建设项目，各级国土资源部门和投资管理部门一律不得办理相关手续。

　　2008年、2010年，国务院和国土资源部相继出台相关通知，要求“严禁向别墅供地”。

　　国家三令五申，为何凤凰园别墅项目还能拿到国有土地使用权证，并且通过招拍挂程序呢？据了解，在开发商申请竞拍土地之前，要提供设计要点，这基本规定了项目的性质，容积率等。而设计要点是由住建局审查后提供给国土资源局。为何国土资源局能够审批通过设计要点，并且把土地拍卖给开发商？就此，记者试图向溧水县国土资源局求证，但未得到明确答复。

　　疑点

　　1.可以盖别墅，谁批准的？

　　2.开发商拿地谁开的绿灯？

　　4.盖房

　　康居工程？

　　康居工程为何建成了别墅？

　　康居工程是什么？村民们并不理解，总觉得应该是和老百姓有关，是给百姓住的房子。有村民称，当时政府在租地的同时还承诺，会同步改善村民的居住地基础设施，包括建厕所、修路、搞路灯、搞水利等。这也是村民们很看重的，但现实情况是，直到现在，镇政府除了重新承诺尽快动工建基础设施，基本上没有动静。

　　对于康居工程，和凤镇党委副书记张全玉解释：“应该是小康居住环境的概念吧。”但这是不是就等同于高价发售的别墅呢，张副书记认为：“按照一般人的理解，好像是给老百姓居住的相对好些的房子。”

　　采访中，溧水各部门并没有给康居工程一个准确的定义。记者了解到，对于农村的康居工程而言，其是以改善农民居住条件为主要目的，带有一定的福利性。不以农民为目标人群、商业开发的高价别墅，如何能冠以康居工程之名，让人费解。

　　疑点

　　1.别墅小区为什么被称为康居工程？

　　2.如果是村民理解的康居工程，镇政府相关的承诺为什么没动静？

　　5.空置

　　销售许可证为何难办？

　　因为规划、用地、施工三个许可证没办下来？

　　二期办不了销售许可证

　　凤凰园的开发商名为南京满庭芳开发公司，办公地点位于江宁。该公司的一位女工作人员表示，这个项目是公司一个很大的项目，投入了两千来万，但是目前项目停滞。但对于主要原因，却并不是村民们认为的“租用土地搞开发”出了问题。

　　“我们的土地都是通过招拍挂程序购买的，是办理了正规的国有土地使用权证的。”这位工作人员说，政府如何从村民手里拿来土地，公司并不清楚，因为公司是付了土地出让金的。这也能从拍卖成交公告里证实。

　　她说，真正导致项目未销售的原因，是小区分为了一期和二期，一期的销售许可证办下来了，可是二期没有办下来。“一期二期本来就是一个整体，二期拿不到销售许可证，一期也不能卖。我们现在也很着急！”

　　二期的销售许可证为什么没能办下来？她说原因是二期的建设规划许可证、建设用地许可证和施工许可证都没办下来。而没有这些前期手续，销售许可证自然是拿不到的。

　　“当初这个康居示范工程也是与和凤镇政府合作的，镇政府引进我们开发商时，其实是承诺了帮助办理相关的规划建设手续。而由于承诺未能兑现，导致目前项目处于一种未批先建的状态。”她还称，当初他们也把办理相关手续的规费等给了镇政府。

　　溧水县住建局村镇科的吴科长接受记者采访时表示，凤凰园二期的问题，是因为拖欠了基础设施费等费用，所以没有拿到建设规划许可证等。据称数额达数百万元。

　　“现在标准是按照建筑面积来算，120元一平方米。”吴科长说，“如果在2007年左右缴纳，那么是按照当时75元一平方米左右的标准，但是拖到了现在，标准就提高了。”

　　开发商为何会拖欠规费呢？对此，吴科长表示也不清楚，但开发商在二期项目上未批先建，性质应该是违建。目前相关规费已补交，手续也正“考虑补办”。

　　既然是违建，为何还能补办手续？难道非法的工程通过补交钱就能合法化吗？对此，吴科长没有明确答复。

　　镇政府承诺过办手续？

　　住建局的吴科长表示，他们也听说过镇政府给开发商承诺办手续的，至于开发商是否也把规费交给了镇政府，吴科长表示，有这个可能，但是镇政府肯定没有把钱交给县里。

　　而张全玉副书记表示，是否挪用他并不了解，但是他不否认乡镇的开发是很缺资金的。

　　镇政府能够承诺办理手续吗？记者就此咨询了南京大学法学院的一位法学专家，他表示，如果是别墅未批先建，未征先建，那么肯定是违反国家土地法规的，因为土地是租的，那么土地性质没有变，就不允许从事建设活动。如果上级政府部门据此查处，那么按照国家“土地管理法”等，可能开发商就要退还非法占用的土地，别墅甚至都可能要拆掉。

　　镇政府承诺办理相关审批手续，开发商也是不应该相信的。这位专家表示，因为镇政府做出的是根本不可能做到的承诺，因此从法律上来讲，镇政府应该承担违约责任。“当然，开发商也要承担责任，因为他明知此事的风险却仍然冲动去做。”

　　这位专家表示，所以这就是一笔糊涂账，但是最后违法了，那么违法的成本只能由相关方承担。

　　疑点

　　1.办不了许可证，除了钱，和土地有没有关联？

　　2.镇里当初如果对开发商有承诺，目的到底是什么？