周永康在看望慰问首都政法干警时勉励大家以优异成绩迎接党的十八大在京胜利召开

新华社北京1月19日电(记者隋笑飞　周英峰)龙年春节即将来临之际，中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康19日专程看望慰问首都政法干警、武警官兵、公安英烈家属和基层治保工作者，代表党中央、国务院向他们致以诚挚的慰问和新春的祝福。

下午3时许，周永康首先来到府右街南口，与在寒风中执勤的公安交警、巡特警和治安志愿者一一握手、问寒问暖，感谢大家为首都道路交通安全畅通和社会治安稳定付出的辛劳。在北京市公安局刑事侦查总队，周永康饶有兴趣地观看了刑侦工作成果和装备展示，要求首都刑警坚决打击各种犯罪活动，维护首都市民生命财产安全。他亲切会见了刚刚评选出的10位第一届“我最喜爱的首都人民警察”，鼓励他们珍惜荣誉，以群众的信任为动力，在各自岗位上创造新的业绩。周永康十分牵挂公安英烈家属，亲切看望了烈士祝建国的妻子和孩子，关切询问家里情况，并叮嘱有关方面一定要关心照顾好每一位英烈家属。

随后，周永康来到武警北京总队某部17支队驻地，看望正在执勤备勤的武警官兵，并走进宿舍与战士们围坐在一起热情交谈，了解他们的执勤训练、学习生活等情况。他说，同志们在万家团圆的时刻坚守岗位、忠实履责、守护首都平安，我代表党和人民感谢你们。

在西城区人民法院和西城区人民检察院，周永康向广大基层法官、检察官表示慰问。得知西城区法院推出多项举措加强立案综合服务，在方便群众诉讼、化解矛盾纠纷方面见到明显成效，周永康十分高兴。他说，司法为民是人民法院的宗旨，越是案件多，越要重服务，越要维护好群众合法权益，不断提升司法公信力。在检察院大案要案指挥中心，周永康对该院开展释法说理化解矛盾、加强未成年人司法保护、查办职务犯罪等工作予以肯定，要求检察机关全面履行法律监督职能，促进司法公正，维护社会公平正义。

在北京市监狱管理局，周永康向司法监狱干警致以节日的问候，并详细了解服刑人员教育改造和职业技能培训、刑满释放人员安置帮教等情况。他说，把监狱管理好、把罪犯改造好，是社会管理的一项重要工作，要认真总结成功经验，把减少重新犯罪作为检验改造质量的首要标准，努力为服刑人员重新回归社会、顺利融入社会创造条件。

北京市公安局消防局担负着全市防火、灭火和应急救援任务，多次圆满完成重大消防安保任务。在观看消防装备展示、会见消防英模代表后，周永康来到北京市119消防指挥中心，察看指挥监控系统运行情况，听取春节期间消防执勤备勤工作汇报。他强调，春节是合家团圆的喜庆日子，也是安全事故的易发多发期，要落实预防措施，加强监测预警，完善应急预案，坚决防止发生重大安全事故，让首都人民过一个平安欢乐祥和的春节。

周永康还通过视频系统向首都政法干警和武警官兵拜年。他说，过去一年，首都政法机关认真贯彻落实中央决策部署，出色地完成了各项任务，为维护首都以至全国社会稳定、实现“十二五”时期良好开局作出了重要贡献。今年是我国发展进程中具有特殊重要意义的一年，党的十八授权执行公务时所采取的某些行为。行政主体的行政合同行为属于行政行为。[6]我国法律尚未对行政行为以明确定义，行政法学界的理解也有差异。1983年法律出版社出版的《行政法概要》最先使用“行政行为”概念，其后，绝大多数行政法专著、教材相继沿用了这一概念，并且出现了《行政行为法》、《行政行为概论》等专著。[7]当前在我国占主导地位的观点认为“行政行为是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所做出的具有法律意义的行为”。“行政行为是指行政机关及法定组织在行政管理过程中，依法实施的能直接或间接产生行政法上之法律效果的行为”。[8]因此，行政行为应当包含下列三个要素：其一，主体要素，行政行为是行政主体作出的行为，行政主体包括行政机关和法律法规授权的其他组织;其二，职能要素，行政行为是行政主体行使行政职权、履行行政职责的行为，而行政机关以机关法人的身份从事的民事活动就不是行政行为;其三，法律要素，行政行为是具有法律意义、能产生法律效果的行为，不产生法律效果的事实行为如警察执行公务时的打人行为就不是行政行为。

　　根据上述行政行为的内涵分析，就比较容易解决行政合同行为的归属问题。行政合同是行政主体与行政相对方基于相反方向的意思表示达成的协议。行政合同的主体包括行政主体和行政相对方;行政主体关于行政合同的缔结、履行、变更、解除的意思表示和相应的行为都是基于行政职权的要求;行政合同的法律效果是设立、变更、终止具体的行政法律关系。因此，行政主体所为的行政合同行为具备行政行为的三个要素，属于行政行为的范畴。

　　行政合同是依合意，双方的意思表示对行政合同的成立具有同值性，行政主体和行政相对方都同等地受到行政合同的约束。从其成立方式和产生的法律效果看，具备合同的本质要件。从这种意义上理解，行政合同又是一种双方法律行为。[9]

　　我国现有的行政法论述尚有称行政合同是一种双方行政行为的。[10]笔者以为，此种归类方法是对民法理论关于民事行为分类方法的生搬硬套。行政合同是行政主体和行政相对方的协议，其中行政主体缔结和履行合同的行为是行政行为，相对人的合同行为因其主体的非行政性而不是行政行为。所以，行政合同是“双方行政行为”的说法不符合行政行为的内涵，混淆了行政合同的性质在不同层面的凸现。

　　二、行政合同的行政性

　　行政合同是一种行政行为，其行政性表现在以下几个方面：

　　1.行政合同建立的基础和目的是行政法律关系。

　　行政主体依法享有合同所涉事项的行政职权，才能与行政相对方就实现行政管理目标的方式、步骤等部分内容达成协议，法律法规规定的行政职权是行政合同订立、生效的前提。行政合同成立之前，双方之间已然是行政法律关系中管理者与被管理者之间的关系，行政合同只能发生在管理者的职责范围之内。所以，行政合同是在法定的行政法律关系范围内，在具体的行政法律关系主体之间产生，以业已存在的行政法律关系为基础。

　　行政合同的目的是实现行政职责，完成行政任务。虽然行政相对方的行为目的是自身利益，但因其依附于行政目的而实现，不具有独立性，不能影响行政合同目的的行政性。在民事合同中，政府不能为合同确立目标，不同的法律关系主体在自愿的基础上，从各自的利益出发，经过要约、承诺、协议等环节便可订立合同。而行政合同必须体现国家的政治目标和经济目标，如农业承包合同就是搞活农村经济这一行政目标的具体体现，国有企业的承包租赁合同就是建立社会主义市场经济这一总体目标的具体化。

　　行政合同是连接行政职权和行政目的的行为方式，是将行政法律关系以合同形式具体化、特定化的过程，其法律效果是某一具体行政法律关系的发生、变更或终止。行政合同规定的事项包含特定的行政内容，其中的权利、义务、手段、责任等具有行政特色。如建筑公司与城建部门签订的公共工程承包合同，城建部门必须享有对该项工程建设的管理权，合同成立后，建筑公司承担该工程的建设任务，城建部门给予必要的协助并支付相应的报酬。而城建部门对该项目的管理权并未消失。

　　2.行政职权在行政合同履行中依然起着主导作用，表现为统治者特权。

　　根据法理，行政法律关系的形成在绝大多数情况下是以法律规范的规定为前提的，立法机关的立法行为所产生的行政法关系对于双方主体是平等的，不存在一方优越的问题;而且，根据人民主权原则，行政权作为国家政权的组成部分，亦来源于公民权利，是公民权利特定的转化形式。因此，从抽象角度或者终极意义上理解，行政主体和行政相对方享有平等的法律地位。但平等不意味着权利义务的对等，在具体的行政法律关系中，行政主体可依单方面意志作出行政行为。[11]在具体的行政合同法律关系中，行政主体也有权单方面作出某些行为改变现存的行政法律关系，这就是行政主体在合同关系中享有的统治者特权，主要包括下述内容。

　　其一，行政主体享有行政合同的发起权。[12]以合同本身的要约--承诺规则解释，行政合同的主要条款是由行政主体先提出要约、由行政相对方作出承诺形成的，这是行政职权的要求。因为行政事务以何种方式完成、哪些事项可以适用行政合同、哪些内容可以由行政主体和行政相对方协商、协商采取哪种方式等都应该由行政主体依法决定或裁量，而不能取决于行政相对方的意志。

　　其二，行政主体享有对合同履行的监督权和指挥权。在民事合同中，除提供劳务的合同外，当事人不具备经常性的指挥命令权，只需在对方当事人给付时按照合同规定的数量和质量验收，无需也不应对合同的履行过程有所干预。而行政合同履行的目的是实现行政目标，实现公共利益，其履行本身也必须符合公�