立法顾问的前世今生

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　　7月5日，广州市人大常委会就即将实施的《广州市全民健身条例》召开新闻发布会，该市人大常委会秘书长特别介绍说，立法顾问在法规制定中，发挥着重要作用。

　　立法顾问被称为“立法智囊”，如今越来越多地出现在地方人大常委会。早在1984年，北京市人大常委会就在全国率先开创了法制建设顾问参与立法的制度，并沿用至今。在这样的智力支持下，北京立法走在了全国前列。

　　历经26年，北京市人大常委会的法制建设顾问制度，发挥了怎样的作用?随着立法进程的加快，又将何去何从?

　　法制建设顾问与法制室同时产生

　　31年前，县级以上地方人大开始设立常委会。

　　“根据北京市八届人大一次会议通过的《北京市人大常委会设立各委员会的暂行规定》，常委会设立了五个专门委员会，包括政法、财经、农村、城建、教科文卫。其中有一条规定政法委员会对提请常委会审议的地方性法规草案统一进行研究。”时任北京市人大常委会法制室副主任的梁国尚回忆说。

　　“这样一来，其他四个委员会就有些不同意见。都是委员会，都是对常委会负责，向常委会报告工作，为什么我们的提交的草案还要经同级的政法委员会审查?”

　　“当时，常委会里唯一带‘长’的领导就是秘书长。遇到矛盾，就由秘书长赵有光出面协调。”梁国尚说，赵有光也感到为难，他说，“没有一个机构不行。”

　　1984年10月11日，北京市八届人大常委会第十四次主任会议作出两项决定：一是成立法制室，二是聘请法制建设顾问。会议明确法制室是北京市人大常委会在法制建设方面的参谋和助手，承担会同各委员会和有关部门草拟北京市地方性法规、联系法制建设顾问等职责。

　　“这两项决定是同时产生的，但很可能首先考虑的是聘请法制建设顾问。”梁国尚分析说，从1980年到1982年，北京市人大常委会三年共出台了6项法规，平均一年出台两项，主要是因为缺少经验。

　　“当时的北京市人大常委会主任赵鹏飞，看准了北京得天独厚的人才资源优势，想到了聘请法制建设顾问的点子。”时任北京市人大常委会法制室主任的佘绪新说，经市人大常委会党组研究后，这项制度就定了下来。

　　法制室投入的第一项工作就是聘请“法制建设顾问”。

　　网罗国内权威法学家

　　高铭暄、关怀、江平、巫昌贞、肖蔚云、李由义、王家福等十位专家的名字，写进了北京市人大常委会第一批法制建设顾问的名单。这些前辈中，有的已经故去，他们为北京市的立法工作奉献了很多智慧。

　　“他们都是当时国内知名的专家和学者，是真有学问的人。”梁国尚感慨地说，“我当年负责邀请的是王家福教授，记得王教授一连说了好几个‘好’。他表示自己生活在北京，非常愿意为北京的法制建设作贡献。”

　　“1995年秋天，佘绪新到我家里造访，请我担任法制建设顾问。”北京大学教授周旺生说，他至今仍记得佘绪新当时说的话，“人大常委会聘请法制建设顾问，协助市人大常委会在法制建设方面，特别是立法方面，做一些工作。你是有影响的立法研究专家，希望你能参与进来。交通事故协议书。”

　　周旺生欣然接受邀请。如今，他已经是连续四届的法制建设顾问。

　　1997年，法制室委托周旺生对北京市第十届人大常委会期间的地方性法规进行立法评估。周旺生记得，立法评估结项后，当时的人大常委会主任张建民还专门作了批示，要求人大常委会各有关机构都要认真阅读。

　　“网罗国内权威的法学专家和学者”，是佘绪新记忆中的“原则”。这个原则沿用至今。

　　北京市人大常委会法制建设顾问的名单，每届都有新变化。例如，1988年顾问中出现了全国人大常委会立法专家的身影??刚刚离休的全国人大常委会法制工作委员会国家法行政法室原副局级调研员赵孟生。

　　1993年，国家提出加快立法步伐，提高立法质量，建立社会主义市场经济法律体系的要求。北京市人大常委会决定扩大顾问阵容，以适应形势需要。

　　“这届顾问的人数增加到23人。五年立法93件，比之前12年的立法总和还多24件。”佘绪新说，这种明显的变化证明法制建设顾问功不可没。

　　从2003年开始，顾问的年龄层次兼顾了老中青，还增加了有实践经验的律师。

　　从参与立法细节到把握立法大局

　　“最初，差不多每制定一部法规，都要开顾问会。”梁国尚说，法制室一般提前十天把草案发给顾问，在顾问会上收集意见，研究之后，再对草案作相应修改。

　　“有时，会上争论很激烈。”北京市人大常委会法制办综合处处长姜俊梅回忆说，每次开会，顾问们都争着发言，遇到问题，就会争论。

　　“修改《北京市烟花爆竹管理条例》时，顾问们就‘禁’还是‘放’，争议很大。最终统一认识，应该‘限’。但是，怎么限?如何划定区域更合理？对燃放时间要不要作规定?每个细节的确定，都是争论出来的结果。”全国人大常委会法制工作委员会原副主任、北京市人大常委会法制建设顾问张春生说，这样的例子很多。

　　“地方性法规草案中，常有‘三十万元以下罚款’的表述，顾问们就提出，应当分档次、分情况规定。比如，什么情况处罚2000元，什么情况处罚3万元，什么情况处罚最高不超过30万元。”佘绪新说，这样的建议，对一系列的法规草案的修改完善都有指导意义。

　　随着立法机构的不断完善，法制建设顾问的作用也在变化。“从北京市第十二届人大常委会开始，顾问的作用更多的是把握立法大局，从立法理念、立法规划等方面提供智力支持。”周旺生说，虽然会开得少了，但是顾问的工作更具前瞻性了。

　　在今年年初召开的顾问会上，就有顾问建议，常委会不仅要重视立法后评估，还要重视立法前评估，包括实施条件、实施成本、预期效果。这将有利于探索和把握立法成功的规律。对此，北京市人大常委会主任杜德印表示，将针对重点问题开展预备法案的研究，希望法制建设顾问在参与专项立法活动、提供立法咨询的同时，也参与预备法案的研究工作。

　　不要把法制建设顾问形式化

　　立法水平提高了，法制建设顾问还有存在的必要吗?采访中，有人提出疑问。

　　“顾问的优势在于，他们是从理论层面思考问题，不容易受部门利益驱使，能够保持相对中立。而中立，在立法中至关重要。”佘绪新说，“正是基于顾问的超脱特性，很多政府部门间的权力之争，被顾问平衡掉了。”

　　在周旺生看来，法制建设顾问的出现，是中国法制走向深入的必然结果。未来的中国法制，还是要走这条道路。他说：“如何确保顾问制度不被形式化，才是关键。”

　　对此，新一届北京市人大常委会用行动作出了回应。

　　以往，对政府报来的立法项目，北京市人大常委会基本采取“报什么，审什么”的态度。2008年起，北京市人大常委会组织法制建设顾问，开展了法规立项论证试验，希望通过立项论证，有效地发挥常委会在立法中的主导作用。

　　两年来，常委会对19个法规进行了立项论证。其中，《邮政通信条例(修订)》和《实施农产品质量安全法办法》，因未通过论证，不予立项。

　　相反，有些顾问经论证，认为北京市水资源保护问题很重要，建议常委会立法。经研究，常委会采纳了建议，并责成政府部门立法。目前，《北京市水污染防治条例(草案)》已经完成一审。

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