一、上级行政机关实施监督检查的必要性

　　行政许可是行政机关依法对社会、经济事务实行事前监督管理的一种重要手段，也是行政机关日常行政管理活动中的重要内容。行政机关能否依法实施行政许可，与人民群众的利益密切相关，也直接影到政府的形象，关系到能否建立一个廉洁、高效和法治的政府。长时期以来，行政机关在实施行政许可中存在的一个主要问题，就是违法实施行政许可，搞暗箱操作，有些行政机关甚至把行政许可作为权力寻租的一种手段，人为地造成个人或者组织在行政许可中的不公平竞争。一些企业和个人为了取得行政许可，还要托关系、给好处，助长了行政许可中腐败现象的蔓延。在一定意义上，可以说行政许可已经成为一个腐败源。行政许可实施中之所以存在腐败现象，从内在原因上看，就是行政机关实施行政许可，只有权力，没有责任，行政许可在一些行政机关及其工作人员心里，只是权力许可，没有成为责任许可。从外在原因上看，就是缺乏一套对行政许可实施机关的健全、完善和有效监督机制。

　　对行政机关实施行政许可进行监督，主要有以下几种方式：一是权力机关实施监督。但是，权力机关对行政机关实施行政许可的行为不适宜进行经常性的、具体性的监督检查，否则就有干预行政权力的行使之嫌。二是人民法院的监督。但是，人民法院对行政机关实施行政许可的监督，也只能限于对具体诉讼案件的监督，而不适宜进行经常性的具体性的监督。三是平行的行政机关相互之间的监督，但平行的行政机关相互之间的监督，范围比较有限，约束力也不够强。四是群众和当事人的监督。但群众和当事人监督对行政机关的约束力也不够强。除了上述监督方式之外，还有一种重要的监督方式，即上级行政机关的监督。与其他几种监督方式相比，上级行政机关对下级行政机关实施行政许可的监督，是更重要、更日常、更具体和更实际有效的监督。上级行政机关监督检查的这一特点是由我国行政机关上下级之间的领导体制决定的，对此下一个问题将述及。

　　“县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。”本条规定的目的，旨在进一步强调上级行政机关对下级行政机关实施的监督检查责任。

　　草案在“监督检查”一章中最初只规定了行政机关应当依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查，没有规定上级行政机关对下级行政机关的监督。在草案审议过程中，一些常委会组成人员提出，当前行政机关在实施行政许可的过程中存在两个主要问题，一个是只有权力没有责任，第二个是缺乏公开、系统和有效的监督机制，草案只着重规定行政机关对被许可人的监督检查，而对如何监督行政机关的实施许可行为规定得不够充分，不利于加强对行政机关的监督和约束，不利于解决当前行政许可实施中的一些突出问题。因此，立法机关在吸取各方面意见的基础上，在“监督检查”一章中专设一条，规定上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。

　　二、上级行政机关监督检查的法律依据

　　规定上级行政机关对下级行政机关实施行政许可的监督检查，这主要是由行政机关上下级之间的领导体制决定的。根据宪法和地方组织法的规定，我国行政机关上下级之间的领导体制主要有以下特点：地方各级人民政府对上一级负责并报告工作;全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的行政机关，都服从国务院;县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令;人民政府的各工作部门受人民政府的统一领导，并依照法律或者规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。人民政府上下级之间这样一个领导体制，就决定了上级行政机关有权对下级行政机关实施行政许可的行为进行监督和检查。

　　三、哪些上级行政机关可以成为监督检查主体

　　从监督检查的主体上说，上级行政机关对下级行政机关实施行政许可行为的监督检查，既包括各级人民政府对其所属各工作部门实施行政许可行为的监督检查，也包括上级人民政府对下级人民政府实施行政许可行为的监督检查，还包括上级人民政府的业务主管部门对下级人民政府相关部门实施行政许可行为的监督检查。

　　此外，对下级行政许可活动实施监督检查的上级行政机关有以下几种特殊情况：一是依据本法第二十三条的规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内以自己的名义实施行政许可。对这类公共组织实施行政许可的监督检查由其法定的上级行政机关负责。比如，依据证券法规定，国务院证券管理机构是具有管理公共事务职能的事业单位，在法律规定的范围内有权实施行政许可，学会损害。对其进行监督检查的上级行政机关就是国务院。二是依据本法第二十四条的规定，行政机关依照法律、法规和规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可，委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督检查，并对该行为的后果承担法律责任。三是依据本法第二十五条的规定，经国务院批准，省级人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。对于一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权的情况，本级人民政府和上级人民政府都有权对该行使行政许可权的行政机关进行监督检查，上级人民政府对原来和现在具有业务主管或者指导关系的部门也有权进行监督检查。

　　四、监督检查的方式

　　上级行政机关对下级行政机关实施行政许可监督检查的方式可以灵活多样，不拘一格。既可以进行不定期的抽样检查、抽点检查、抽部门检查，也可以定期检查、定点检查或者定行业、定部门检查。既可以对下级行政机关实施行政许可的具体行为进行监督检查，比如，上级机关可以随时监督检查下级机关实施行政许可的具体过程，也可以对下级行政机关实施行政许可的总体情况进行监督检查，比如，上级机关可以要求下级机关对某一类行政许可的工作情况作书面汇报。

　　五、监督检查的范围

　　上级行政机关对下级行政机关实施行政许可的监督检查，主要是指对其实施行政许可行为合法性的监督检查，以保证下级行政机关依法许可、依法行政。对下级行政机关实施行政许可的合法性进行监督检查，主要包括以下两个方面的内容：

　　一方面，要监督检查实施行政许可的和权限是否合法。行政许可只能由具有行政许可权的行政机关在法定的范围内实施，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定的权限范围内可以以自己的名义实施行政许可，行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。上级行政机关在监督检查下级行政机关实施行政许可行为时，一旦发现行政许可实施的主体和权限不合法，时予以纠正。比如，根据公民出入境管理法的规定，中国公民因私出境，只能由其户口所在地的公安机关实施行政许可;中国公民因公务出境，只能由外交部或者外交部授权的地方外事部门实施行政许可;海员因执行任务出境，只能由港务监督局或者由港务监督局授权的港务监督实施行政许可。对于因不同事由出境的公民依法实施行政许可的行政机关也不同，如果由公安部门实施中国公民因公务出境的行政许可，或者由外交部门实施海员执行任务出境的行政许可，都属于实施行政许可的主体和权限违法，上级行政机关在监督检查时应当予以纠正。

　　第二个重要内容是，要监督检查实施行政许可的程序是否合法。没有程序的正义就没有实体的正义。依照法定的程序实施行政许可，是保证行政许可公平、公正，保证申请人合法权益以及保证行政机关依法行政的重要条件。本法第四章根据不同情况，对行政许可实施的一般程序作出了详细规定，其他有关的法律、法规、规章对一些特定行政许可的程序作出了专门规定，这些规定都是行政机关实施行政许可的依据。上级行政机关对下级行政机关实施行政许可的监督检查，一个很重要的内容，就是监督检查下级行政机关在实施行政许可时，是否严格以本法律以及其他有关的法律、法规、规章为依据，特别是要监督检查下级行政机关在实施行政许可过程中，是否认真落实了那些法定的具有关键意义的程序。比如，要根据本法第四章的规定，监督检查下级行政机关是否将有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录等在办公场所公示;要监督检查下级行政机关在实施自然资源的开发利用和公共资源的配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等事项的行政许可时，是否依法通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定;要监督检查下级行政机关在实施直接关系申请人和利害关系人之间重大利益的行政许可时，是否严格依法告知了有关当事人具有申请听证的权利，并依照法定程序进行了听证;要监督检查下级行政机关是否在法定的期限内实施了行政许可;要监督检查下级行政机关在作出行政许可决定后，是否将行政许可决定和申请人的有关资料予以公开，允许公众查阅;等。如果发现下级行政机关在实施行政许可的程序中有违法行为，上级行政机关应当及时采取措施予以纠正。

　　当前，行政机关在实施行政许可的具体程序中，有两个问题比较严重，一是与被许可人私下接触，甚至向被许可人“吃、拿、卡、要”，通过行政许可实行权力寻租;二是在实施行政许可时乱收费、高收费，甚至没有收费就疏于许可、疏于管理。学会损害。这两种现象大量滋生了腐败现象，损害人民群众的利益，损害了行政机关的形象。为此，本法第二十七条专门规定：“行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求。”第五章专门规定，行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不收取任何费用;行政机关提供行政许可申请书格式文本，不收取费用;行政机关实施行政许可，应当依照法定的项目和标准收费，所收取的费用必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。因此，上级行政机关在监督检查下级行政机关实施行政许可时，应当将这两个问题作为十分重要的内容予以监督检查，一旦发现有关行政机关及其工作人员的违法现象，要坚决及时地纠正，对行政许可实施中的犯罪行为，要依法移交司法机关追究其刑事责任。

　　国务院及其部门、县级以上地方各级人民政府及其部门都应当建立健全各项监督制度，加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施过程中的违法行为。实践中，一些地方积累了不少成功的经验和做法。比如，有的地方建立起谁审批、谁负责的制度，将责任落实到部门和行政机关的个人。有的地方建立健全社会监督制度、行政机关内部监察制度以及对行政许可的事后跟踪监管制度，从各个方面加强对下级行政机关实施行政许可的监督。