一、行政复议调解程序的价值分析

行政复议调解是各方自由意志的体现，基本上遵循了各方的意愿，体现了各方的利益要求。调解程序将行政机关与相对人放在了完全平等的位置上，看看医疗。加强了双方意见的充分沟通和理解，使得当事人可以在法律的基本原则下努力寻求自己可以接受的公平利益，客观上更有助于行政争议的及时解决。尤其是涉及到相对人众多、诉争标的较大、行政法律关系同民事法律关系交织在一起的案件，通过行政复议调解程序解决往往会取得更好的社会效果、能够尽早平息社会矛盾。基于上述的基础，各方在履行各自的义务时也会采取较为积极的态度，从而降低行政机关的执法成本和各方后续的诉讼成本，实现了效率价值与公平价值最大程度的融合。

(一)行政复议调解是主要适用行政纠纷的行政调解，对比一下2011工伤保险待遇表。相比一般民事纠纷的行政调解更具有公平公正价值

行政纠纷的行政调解主要针对两类行政纠纷:一是行政赔偿或行政补偿纠纷，一是行政机关行使自由裁量权做出的具体行政行为纠纷。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十条的规定，对于这两类行政纠纷，复议机关在实施行政复议程序过程中，可以增加一个调解阶段，如果调解成功，可以出具行政复议调解书，具有准行政复议裁决的效力，是为行政复议调解。行政复议调解是复议机关审理权的拓展而不是行政机关行政管理权的延伸。正式由于复议审查程序的设置，使得在复议审查过程中复议当事人的协商行为完全处于复议机关的主持和监管之下，从而确保复议机关对行政争议裁判权的正确行使，防止了双方恶意串通或行政机关单方施压等违法行为的发生，保障了行政复议调解的公平公正。其次，行政复议调解书具有准行政复议裁决书的效力。复议调解活动是在复议申请人和被申请人双方完全自愿的基础和前提下开展的。双方在复议机关的主持下，经过反复协商、深思熟虑、考量自身承受能力的情况下才达成书面的调解书，因此行政复议调解书是双方意志的真实体现。调解书一经双方签字即生效，双方应本着诚信的原则，自觉履行调解书，并对其法律后果负责;第三，行政复议调解程序在当事人主张事实的证明责任、适用规范和运作方式上都有明确规定，当事人能够更加直接地参与到关涉自身利益的决定过程中，可以根据自身的利益需要和条件充分地进行协商和交易，达成符合实际且能为双方所接受的协议，从而更有利于实现个案正义。

(二)行政复议调解与其他解决行政纠纷法律救济途径相比，更具有效率与经济价值

相比其他解决行政纠纷法律救济途径，因为行政复议不收取任何费用，医疗。经济便利。而且行政复议对具体行政行为的合法性与合理性进行全面审查。因此在法律基本原则的框架内，行政复议中的调解有更大的灵活性和交易空间。首先行政复议调解以其快捷、低廉、尊重意思自治的方式解决当事人之间的冲突。它不需要烦琐的手续，即时性也很强，无论是达成协议还是达不成协议而转到诉讼程序，效率都非常高。行政复议调解作为政府服务职能的一种体现，当事人的总体花费与法院相对较高的诉讼费用、高昂的律师代理费相比要低廉得多;行政复议调解尊重当事人的意思自治，以当事人参与为其必要条件，既有利于当事人了解法律，也有利于减少以后的执法成本。

二、行政复议调解程序的具体构建

《复议法实施条例》虽然已确立了行政复议调解制度，但规定的较为原则。调解作为与行政复议决定并驾齐驱的结案方式，其规则架构应当完整，行政复议调解应遵循的原则、适用的行政争议范围、调解程序的规范与控制、调解结果的拘束力与救济方式等一系列问题都应当有完整明确的规定。但目前行政复议调解仍是行政复议机关的一种可选择的处理程序，并不是行政复议的必经程序。笔者认为在构建行政复议调解程序制度中首先应考虑到调解对解决行政争议或相关民事争议的有利性，可以将调解程序设定为特定案件的行政复议必经程序，充分发挥调解制度的功能性优势。同时行政复议中的调解制度是一项特殊的制度，它既具有调解的一般特点和优势，又必须适应行政复议案件审查的需要，与行政复议现行制度配套。就《复议法实施条例》规定的调解制度的基本原则和规则来看，在适用调解处理行政复议案件时，有以下问题需要明确:

(一)行政复议中适用调解的案件范围

我国《行政复议法实施条例》第50条第1款对行政复议机关可以予以调解的案件作了概括性的规定，一类是公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的案件;另一类是当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷申请行政复议的案件。由于《行政复议法实施条例》对行政复议机关可进行调解的案件类型规定得较为笼统，因此需要我们对此进行具体分析和判定。

笔者认为下列类型案件可适用调解:1.具体行政行为存在不影响实体处理结果的程序瑕疵案件。对于此类案件，即使行政复议机关因具体行政行为存在程序瑕疵而予以撤销，行政机关也会在纠正其程序瑕疵的前提下重新作出与之前相同的具体行政行为，相对人对具体行政行为的争议仍需要继续予以解决。虽然在法治理念中需要追求程序正义，但从解决实际问题的角度看，对于不影响具体行政行为实体处理结果的程序瑕疵可以通过行政复议调解程序予以纠正，与此同时，行政复议各方当事人可以在一定程度上忽略具体行政行为的程序瑕疵，法定婚假。对实体处理行为予以协调，切实解决当事人的实际问题。2.具体行政行为合法但不合理的案件。具体行政行为尽管合乎法律规定，但其作出时现实情况已发生了重大变化，法律规定与社会现实相比具有一定的滞后性，不能给相对人以公平的待遇因而引发的行政争议案件，行政复议机关对此类案件可在各方当事人之间进行调解，尽量平衡相对人付出的社会成本及政策成本。3.行政违法不作为且履行已无实际意义的案件。行政不作为主要有三种表现方式，即行政机关拒绝履行、拖延履行和不予答复。在行政复议中若认定行政不作为不合法但履行已无实际意义，经行政复议机关为当事人进行调解，可责令行政机关采取一定的补救措施或给予行政赔偿。听听医疗。

下列行政复议案件不适用调解:1.具体行政行为超越行政职权的案件。超越职权作出具体行政行为的行政机关对此并无处分的权力，因而在行政复议环节中，应由行政复议机关直接对超越职权的具体行政行为作出复议决定更为适当。2.涉及公共利益的案件。对于涉及公共利益的案件，行政机关无权对其予以自由处分，也无可协商的空间，不能以公共利益为筹码同相对人进行交易，因此，此类案件进入行政复议后由行政复议机关经审查后作出行政复议决定即可。3.具体行政行为合法且合理的案件。对于合法且合理的具体行政行为，行政复议机关没有进行调解的余地和权力，只能对该具体行政行为予以维持。

(二)行政复议调解的基本原则

1、自愿原则。这是调解的前提，从行政争议各方表达和解的愿望、提出调解的具体意见到结束的整个过程，复议机关都要以行政争议各方的自愿为原则，充分尊重行政争议各方的意愿，不能运用复议机关的影响力提出违背行政争议各方意愿的要求。同时复议机关要监督具有相对优势地位的被申请行政主体采取不正当的手段逼迫行政相对人接受不平等的和解条件。

2、合法性原则。这是调解的基础。行政复议的根本目的，是通过监督行政机关依法行政来保护公民、法人和其它组织的合法权益，这种监督功能和保护功能应是统一的。合法性要求复议机关在复议过程中不能"和稀泥"，搞无原则调解。合法性原则第一是指并非所有的行政行为都适用调解。第二，行政机关不能超越或放弃法定职权。只有在法定职权范围内行政机关撤销、变更行政行为才能有效，才能促进依法行政。

3、公平公正原则。这是调解的关键，也是合法性原则的必要补充。这一原则要求复议机关主持调解时应当做到不偏不倚，给申请人与行政主体同样的陈述理由的机会。对于事实、性质和情节基本相同的复议案件，要掌握基本相同的协调结果和尺度;没有可比性的复议案件，复议机关要判断行政主体的意愿是否具有合理正当的动机，且是否受到了案外因素的影响。

4、诚实信用原则。这是对行政争议各方的道德要求，即调解协议达成后后，各方不得随意推翻承诺。由于复议机关主持调解时强调自愿，行政法律关系主体是有权在调解中变更意见的，但调解意见经过复议机关见证后，一般来讲不能再行变更。

5、调解适度原则。行政复议法除具有保障行政相对人合法权益的功能和价值趋向外，同时又要保障行政机关依法行政。现代行政的一个重要要求是高效性，因此行政复议中的调解不仅要坚持合法性原则，与民事诉讼相比必须还要更加兼顾效率，不能久调不决，影响行政效率。

(三)行政复议调解的程序设置

1.调解程序的启动。调解的相关权利和程序规定可在行政复议机关向当事人送达受理书时向其予以书面告知。调解程序启动后，在调解过程中一方或双方要求不再调解的应终止调解，经行政复议机关两次通知均不参加调解的也应终止调解，以防止行政争议的久拖不决。

2、行政复议调解人员的人数要求。《复议法实施条例》明确规定，行政复议机构审理复议案件，应当由2名以上行政复议人员参加。因此，应规定在行政复议调解的全过程中，参与的行政复议人员不得少于2人。

3.调解程序的期限和调解的次数。行政复议的法定期限一般是60日，为了给调解程序失败后行政复议机关作出行政复议决定留出充分的时间，也为了避免久调不决情况的出现，调解期限一般不应超过30天，调解的次数也应控制在三次以下。

(四)行政复议调解的监督和救济

行政复议毕竟是行政机关系统内部的一种层级监督制度，由于复议人员水平、依法行政意识等多方面的原因，不排除调解过程中出现违反自愿原则的情况以及生效调解书具有损害社会公共利益和他人合法权益甚至违反法律、法规内容的情形，因此《复议法实施条例》应当对生效后的行政复议调解书的监督和救济途径作出规定。应明确:

1、必须明确复议调解书签字生效后，原具体行政行为同时归于无效，不再对复议申请人和被申请人产生法律效力，被申请人也不得再要求申请人履行原具体行政行为课以的义务，不能就原具体行政行为再行起诉。

2、被申请人应当履行行政复议调解书。被申请人不履行或无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有权上级行政机关应当责令其限期履行。

3、对违反自愿、合法原则作出的行政复议调解书或调解书全部或部分内容违反法律、法规、规章规定或损害社会公共利益和他人合法权益的，人民法院可以依法撤销。人民法院依法撤销行政复议调解书的，应当通知行政复议机关重新启动行政复议程序。

三、行政复议机关在行政复议调解中的职权

(一)调控行政复议调解的过程。行政复议调解过程在行政复议机关的主持下，通过复议机关办案人员直接、深入、细致的沟通、教育、疏导工作，促使当事人各方在自愿的基础上达成调解协议的纠纷解决过程。调解过程是由复议办案人员和当事人共同参与，由当事人分别提出调解方案进行协商，或者由复议办案人员基于职权提出调解方案以供参考，复议办案人员从事实和法律方面为当事人摆明利害关系，当事人则从实现自己利益的角度综合考虑是否接受调解，这个过程是复议机关与当事人以及当事人之间意思交换的过程。在调解过程中，复议机关在调解程序中的具有主导作用，积极主动地介入并引导和促进协议的达成，实质上是上级行政机关履行行政复议职能、化解行政纠纷的一种职能活动。

(二)监督调解协议的内容。合法性是行政复议调解的基本原则。双方达成调解协议后，需要双方当事人对复议机关进行相一致的陈述，由复议机关对调解协议的合法性进行审查。这里的合法性审查是指在不违背法律的禁止性规定，不损害国家、集体和他人利益的前提下，通过调解的低成本、高效率，达到纠正违法或不合理行政行为，监督和促进行政机关的依法行政，实现对当事人合法权益的保护。