工伤认定结论出来后对“劳动关系”发生争议时,用人单位可否申请

[案情] 2007年2月，某机械厂承建道路给排水工程，组织彦某等人施工。彦某因故于2008年1月底之后没有再来上班，机械厂已另外请人顶替彦某的工作。2008年2月底的一天，彦某来到其原来的施工工地办事（是否因公无法证实，该厂不知道彦来了），彦某乘坐该厂一员工的摩托车外出时发生了交通事故，事故责任在该厂员工和另一肇事者。之后彦某被鉴定为三级伤残，接着就向劳动和社会保障局）（以下简称为社保局）申请工伤认定，工伤认定结论是彦某的受伤是因工作原因外出发生事故受伤，予以认定为工伤。某机械厂对此工伤认定结论不服，申请了行政复议，认为彦某在2008年2月底发生交通事故时，双方不存在劳动关系，从而就不能将彦某的受伤认定是工伤。而行政复议机关则认为对劳动关系存在争议的话，先应该通过向劳动仲裁委员会（以下简称为仲裁委）申请调解或仲裁确认劳动关系是否存在。
于是，机械厂向仲裁委申请仲裁，该仲裁委以不属于受理范围为由驳回了机械厂的申请，机械厂不服，依法向人民法院提起了民事诉讼。因为劳动关系的确认还有待法院的结论，故行政复议程序中止。
[分歧]
在诉讼中，争议的最关键的焦点是：工伤认定结论出来后对“劳动关系”发生争议时用人单位可否申请劳动仲裁？
持否定意见的一方（代表劳动者）认为：
1、工伤认定结论已经包含了对劳动关系的确认，如有一方不服，均可一并通过行政复议或行政诉讼解决，无需另行劳动仲裁；
2、社保局具备相应的职权，即使需要另行确认劳动关系是否存在，也只能是向该局申请确认。《最高人民法院行政审判庭关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》（以下简称《答复》）指出，根据《劳动法》第九条和《工伤保险条例》第五条、第十八条的规定，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。
3、如果在进行工伤认定时一并对劳动关系进行确认并没有违反规定。
4、对劳动关系的存在发生争议时用人单位没有权利向仲裁委申请仲裁，只有劳动者才具备申请人的资格。司法实践中都认为只有劳动者提出来确认劳动关系存在的情形，从来都没有用人单位申请确认劳动关系不存在的情形。
持肯定意见的一方（代表企业）认为：
1、劳动者与用人单位的劳动关系产生了明显的争议，未就其劳动关系的争议先行裁决，直接进行工伤认定，也就是在当事人劳动关系争议尚未依法确认的情况下，就进行了工伤认定，显然没有法律依据。
2、社保局虽然具备确认劳动关系的相应的职权，但是《答复》）只说明其职权的存在，并没有规定在工伤认定程序中，如因劳动关系发生了争议后该怎么办？这里存在4个疑问：①能否因为工伤成立的前提是劳动关系必须存在，无需另行确认劳动关系存在，就对该争议不作程序上的处理而直接只对工伤作出认定？②在工伤结论出来后（此时并不是处在工伤认定程序中），就劳动关系的确认是否不能（或不需要）再向仲裁委申请仲裁？③在工伤认定结论的复议或诉讼中不能对劳动关系争议进行审查时，当事人的争议如何解决？④用人单位对劳动关系的争议是否不能作为仲裁的申请人？上述疑问不能仅由《答复》一概解决，所以，劳动关系的确认程序是一个独立的程序，而不能以工伤认定结论包含了劳动关系的存在，从而省略劳动关系的确认程序。在对劳动关系发生了争议后，用人单位作为一方当事人，与劳动者一样有权申请仲裁。
[评析]
笔者同意肯定性的意见，其理由如下： 1、只有在劳动关系成立且无争议的情况下，才能进行工伤认定。劳动关系的争议是确认工伤是否成立的前提，如果劳动关系的争议没有进行裁决，那么，工伤认定结论将缺乏事实根据和法律依据。即使是工伤结论出来以后，同样面临着这种困境。《工伤保险条例》第十八条规定了提出工伤认定的必要材料之一就是“与用人单位存在劳动关系”的证明材料。第十九条也规定了在工伤认定程序中社保局“根据需要可以对事故伤害进行调查核实”，第五十三条规定了对工伤认定结论不服的行政复议和行政诉讼的程序，从而尽量保证工伤认定结论的真实性、公正性和合法性。但是，就工伤认定结论来说，这并不能充分反映双方之间的劳动关系就一定客观存在，也不能证明工伤认定结论就能代替劳动关系争议的结论，更不能直接证明劳动关系争议结论的真实性、公正性和合法性。首先，对“工伤认定结论”不服的救济程序不包括对“劳动关系”争议结论的审查。就“工伤认定结论”不服的救济途径中，无论是行政复议还是行政诉讼，其合法性审查的范围仅限于已经明确作出结论的行政行为（工伤认定），而对于劳动关系的争议没有明确的裁决结论，无法就“劳动关系结论”的合法性审查与“工伤认定结论”的合法性审查一并提起行政复议或诉讼（即使提了也不会审查），所以，劳动关系争议悬而未决。由此及彼，工伤认定结论将会成为空中楼阁。其次，工伤认定程序中不是必须对劳动关系的证明材料作实质审查，这样作出的工伤认定结论可能存在缺陷。工伤认定程序中，对劳动关系不是工伤认定直接审查的目标，一般对劳动关系争议不会作出结论，社保局只是“根据需要可以对事故伤害进行调查核实”，在仅限于“根据需要”的前提下才对“事故伤害”（没有强调对劳动关系）进行调查核实。如果劳动者提供的“劳动关系”的证明材料具备了形式要件（牵涉的用人单位恰好又没能参与听证），那么，学会劳动合同短期化。“劳动关系”的调查核实工作就不是非做不可的。工伤认定结论在完全避而不谈劳动关系争议的情形下，形式上也可能完整无缺，但实质上可能欠缺真实性、公正性和合法性。再次，劳动关系的确认不是依职权而作的行政行为，工伤认定程序中对劳动关系不能主动审查。劳动关系的确认是依申请的行政行为，只有在申请人提出申请之时才能依法作出确认。如果没有人提出申请，行政机关不能主动作出确认。所以，笔者认为，在工伤认定程序中可能涉及到的劳动关系的争议，不能一并与工伤认定事项作出结论。基于上述情况，只能先将工伤认定程序中止，由申请人提出确认劳动关系的申请，然后，对该争议作出结论，再据此作出工伤认定结论。至于在这种情形下是否只能向社保局提出申请，对于申请和具体的裁决程序在《答复》中没有明确，也还没有其他法律法规对社保局确认劳动关系的裁决程序作出规定，而仲裁委的仲裁程序已相当完备，那么，申请人向仲裁委提出申请的途径更为便捷。笔者认为向仲裁委申请仲裁是首要选择。最后，劳动关系争议的确认是独立的程序，不受工伤认定程序的影响。《劳动争议调解仲裁法》第二条第一项规定“因确认劳动关系发生的争议”可以申请劳动仲裁，这已经明确了该程序的独立性。所以，工伤认定程序并不包含该项程序。即使是工伤认定结论已经作出，当事人如对劳动关系发生了争议，在无法通过对工伤认定结论提起行政复议或诉讼的程序得以解决的情形下，另行提起劳动关系确认程序能从根本上解决问题，达到定纷止争的目的。 2、在劳动关系争议中，用人单位和劳动者都是“当事人”，地位平等，用人单位与劳动者之间就劳动关系发生争议时有权申请劳动仲裁。对此，相关法律法规都有规定。如：《劳动法》第七十七条规定“用人单位与劳动者发生劳动争议，当事人可以依法申请调解、仲裁、提起诉讼，也可以协商解决”；第七十九条规定“劳动争议发生后，当事人可以向本单位劳动争议调解委员会申请调解；调解不成，当事人一方要求仲裁的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。当事人一方也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁裁决不服的，可以向人法院提起诉讼”。；《劳动争议调解仲裁法》第二条第一项规定“因确认劳动关系发生的争议”适用该法；第五条规定“发生劳动争议，当事人不愿协商、协商不成或者达成和解协议后不履行的……可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁；对仲裁裁决不服的，除本法另有规定的外，可以向人民法院提起诉讼”；第二十二条规定“ 发生劳动争议的劳动者和用人单位为劳动争议仲裁案件的双方当事人”。
从法律条文的具体规定分析本案，社保局在接受彦某的申请后，就此作出了彦某的工伤认定结论。机械厂对工伤认定结论不服，主要是劳动关系存在争议，在行政复议过程中，复议机关认为因工伤认定结论中对劳动关系发生争议不是本案行政复议程序审查的范围，应该另外提起劳动关系确认程序的观点不是没有法律依据。在社保局没有对劳动关系争议进行确认时，机械厂作为一方当事人，在“因确认劳动关系发生的争议”的情况下，完全具备向仲裁委提出仲裁申请的法定资格，有权申请劳动仲裁。苏州劳动工伤律师刘文修律师苏州律师
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