一、问题的提出 公共资金救助是与银行内部救助相对应的一种问题银行救助方式，是对问题银行的外部救助。目前世界各国动用公共资金救助问题银行的方式主要包括存款保险公司的救助、中央银行的最后贷款人救助和财政部的救助（注释1：财政部公共资金救助主要表现为通过各种形式对银行提供资金支持，如注资、担保、购买资产、增加贷款、减免税收、减免政府债务等。）。与内部救助（注释2：内部救助包括以问题银行自身为救助主体的银行自救和以同业银行及银行业协会为救助主体的同业救助。银行自救是指银行依靠健全的公司治理结构和内部控制机制、充足的资本和贷款的损失准备等，对经营中自身出现的问题迅速恢复的机制。参见韩冰：《凤凰涅槃——问题银行救助机制研究》，中国金融出版社2007年版，第158页。银行同业救助是指银行同业之间或在银行业协会的组织协调下银行同业之间进行的组织安排并提供资金的流动性支持、促成与问题银行有关的收购、兼并等事宜的活动。）相比，公共资金救助具有行政权力介入、资金来源可靠、救助效果迅速等优点，金融危机中公共资金救助尤其被频繁地使用，成为金融危机中各国救助问题银行的最有效方式。中国不乏动用公共资金救助问题银行的实践（注释3：其中典型的有1988年中国人民银行通过财政部以发放长期债券的形式向四大国有商业银行注资2700亿元人民币、1999年四大国有商业银行向资产管理公司剥离不良资产、1998年中国人民银行为解决挤兑造成的支付危机向发展银行发放36亿元再贷款进行紧急援助。），但与美国等金融业发达国家相比，中国银行数量较少、规模较大、经营业务相对简单，听说协商要约。政府多对商业银行提供信用担保，再加上近几十年来中国从未发生过严重的金融危机，因此中国商业银行由于经营出现问题而濒临破产的可能性相比美国要小得多，相应地中国动用公共资金救助问题银行的实践也相对匮乏。现实状况造成中国对问题银行的公共资金救助法律制度存在以下问题：第一，存款保险法律制度缺位，造成银行存款保险机构这一主要救助主体缺失。第二，规范中国人民银行行使最后贷款人职责的《中国人民银行紧急贷款管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）多处规定值得商榷，使《暂行办法》的执行与规定存在偏差。第三，财政部动用公共资金对问题银行进行救助缺乏明确法律标准，救助随意性过大。因此，中国目前尚不存在完善的问题银行公共资金救助体系。 美国是当今世界问题银行救助立法最为成熟、实践经验最为丰富的国家。自1929年以来，美国历史上先后爆发的多次金融危机造就了美国较为成熟的问题银行公共资金救助体系。2007年爆发的金融危机再一次触发了美国运用公共资金对问题银行的大规模救助。危机爆发后，美国通过对危机产生原因和监管缺陷的反思，对金融监管进行全方位改革，并于2010年7月21日颁布《多德－弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》（Dodd－Frank Wall Street Reform and ConsumerProtection Act，以下简称《多德－弗兰克法案》）。法案通过对监管机构、监管标准、银行业务范围、破产清算程序等领域的改革，增强了银行业抵御风险的能力，遏制银行“太大而不倒”（Too Big to Fail），进一步完善了问题银行公共资金救助体系。中国问题银行救助立法和实践均严重不足，因此，为提高危机应对能力，深入研究美国问题银行公共资金救助的方式、密切关注美国公共资金救助立法的最新发展，进而构筑问题银行公共资金救助的中国模式具有极为重要的理论意义与现实意义。 美国问题银行公共资金救助的主体包括美国联邦存款保险公司、联邦储备委员会和财政部三家机构，各机构分别以营业银行援助、最后贷款和直接注资为主要救助方式，形成三家救助机构之间分工明确又相互协调配合的问题银行救助体系。 二、金融危机中美国联邦存款保险公司的救助方式分析 营业银行援助（Open Bank Assistance，OBA）是美国联邦存款保险公司动用公共资金对问题银行进行救助的主要方式，该方式于1950年获得国会通过并开始实施。营业银行援助是指联邦存款保险公司为防止一家已投保的问题银行破产，利用联邦存款保险公司的公共资金以贷款、出资、存款、购买资产或承担负债等形式为银行提供资金支持的救助方式。美国《联邦存款保险公司法》第13条c款1项规定：为防止参保存款银行不能清偿债务，为使不能清偿债务的被保险银行恢复正常营业，联邦存款保险公司有权对存在被关闭危险或已经被关闭的参保银行给予援助、借款、购买其资产或在其处存款。营业银行救助实施以来，美国成功避免了许多大型银行和某些“必不可少”（indispensable）（注释4：1950－1981年的《联邦存款保险法》要求FDIC提供营业银行援助必须通过必要性检验，即受援助银行必须对当地社区银行服务是“必不可少”的。）银行的破产。截止到2007年金融危机爆发前，联邦存款保险公司已为579家银行提供救助，其中典型救助案例有1980年对第一宾州银行的救助、1981年对互助储蓄银行的救助、1984年对大陆伊利诺伊国家银行和信托公司的救助、1987年对德克萨斯银行集团公司子公司的救助和1987年对德克萨斯第一城市银行有限公司的救助（注释5：信息来源于美国联邦存款保险公司网站Failed Bank专题，http：//www2．fdic．gov/hsob/SelectRpt．asp·EntryTyp=30，2010年8月1日登陆。）。 （一）金融危机中营业银行救助的实践 2007年金融危机爆发以来，美国问题银行数量急剧攀升，截止到2010年8月1日，经由联邦存款保险公司处置的问题银行已达288家，总资产达3．8万亿美元，其中以营业银行救助方式挽救的银行13家，救助资金来源于2008年10月财政部联合美联储和联邦存款保险公司启动的7000亿美元的问题资产救助计划（Troubled Asset Relief Program，TARP）。2007年金融危机以来美国被救助银行的详细信息（注释6：信息来源于美国联邦存款保险公司网站Failed Bank专题，http：//www2．fdic．gov/hsob/SelectRpt．asp？EntryTyp=30，2010年8月1日登陆。）
