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城管公务活动暴力化现象的体制性省思

时间:2011-12-14 19:14来源:千里草 作者:寂静岭 中国法律网

城管公务活动暴力化现象的体制性省思

来源:作者: 城管公务活动暴力化现象的体制性省思

高军


[摘要]城管公务活动中普遍存在的暴力化倾向暴露了我国政府在执政理念、权力制约、以及法律和政策的决策、出台、运行、反馈与纠错机制等方面存在着明显的制度性缺陷,改革的关键在于转变执政理念,建立完善的制度控权体系,实现从压制性到自治型治理的转变。
[关键词]城管 相对集中行政处罚权 制度
城管制度是当代中国社会转型时期,伴随着城市化进程的产物。为了解决城市执法主体分散、行政职能交叉、多头执法、执法责任不清等问题,国务院从1997年开始,在全国部分地区有针对性地开展将若干有关行政机关的行政处罚权剥离出来,集中交由一个行政机关统一行使的“相对集中行政处罚权”制度改革试点工作,城管制度在我国遂应运而生。但是自该制度诞生以来,各地城管公务活动中暴力性冲突事件不断发生。公众纷纷对城管执法的合法性、合理性提出质疑。但是,与公众态度形成鲜明对照的是,各地政府基本上是站在维护城管执法的立场,指责行政相对人暴力抗法。笔者认为,城管公务活动的普遍暴力化,以及政府、公众对城管公务活动中暴力性冲突截然不同的认识与态度,暴露了中国法治现代化建设进程中诸多深层次的体制性问题。
一、城管公务活动暴力化现象折射出一系列体制性缺陷
(一)城管公务活动暴力化,根源在于执政理念尚存偏差
1.奉行片面的社会秩序至上观。长期以来,在社会管理方面,受经济发展中的“效率优先”论的影响,我国政府奉行的是单一的社会秩序至上观,片面理解“稳定压倒一切”。这在实践中不乏其例,体现在立法方面,我国《刑法》中死刑的罪名过多、过滥;明显违反罪刑法定原则的“严打”刑事政策以及严重违反现代法治原则、备受诟病的劳动教养制度长期存在等等。这种将“稳定压倒一切”作为政治性任务的压制性治理模式体现城市管理方面,就是片面地强调城市的整洁和秩序,强调“整齐划一”,因此,各地政府不惜动用城管这个“半军事化”的组织,采用单纯的强制手段来进行管理。
2.颠倒了社会发展价值观。现行城管制度最大的失误是“与小商贩为敌”。众所周知,作为城管管理对象的小商贩,主要是失地农民、城市下岗失业人员等弱势群体,他们由于得不到社会保障机制的救济,只能靠做些小生意来维持生计。他们是“为人民服务”、“人民群众利益至上”中的“人民”的重要组成部分,理所当然应当成为各级人民政府服务的对象。但是,在以追求创建“国际性大都市”的城市管理者的长官意志下,各地却纷纷出台了“与小商贩为敌”的政策。例如,海口城管部门计划投入一千万元,建卫星定位系统和信息系统,全面查处无照经营、流动、不固定非法商贩等违规行为[1],真可谓是除“恶”务尽,不彻底消灭之誓不休。而合肥市则走得更远,甚至还提出创建“无摊城市”的“宏伟”设想。听听重婚罪几年。[2]政府一方面无法保障公民充分就业,也无法为绝大多数人口提供最基本的社会保障,但另一方面却用城管制度禁止处于社会底层的公民沿街设摊、自谋生计,可以看出,“为人民服务”、“人民群众利益至上”在这里仅仅成了口惠而实不至的口号,“人民”这一神圣的概念在实践中被严重虚化。在社会发展价值观方面,弱势群体的生存权与城市市容之间的关系被严重颠倒。看看房地产
3.法秩序观念淡薄。城管制度在具体实践中涉及到对公民基本权利进行限制甚至剥夺,根据法律保留的原则,应当通过全国人大至少必须通过全国人大常委会统一的立法来规范,但遗憾的是到目前为止在“相对集中行政处罚权”领域尚未有全国统一的立法。由于缺乏全国范围内统一的立法,从而导致各地城管管吓k0嶑叓c鰵 鯋瑍v糕D 喻oF 7沵s毣缠愨1o仨.T!9R 洧舴w6闖?麑|靌24 皑z紷谷艠-篥璺Kh" *U魒gs"Hr[d)M?A{.*H-+牕D*70穾3 唑/蚏/'餟GZh%锡:妒,葞Z;攑顗nh,汇邁褆 魈翢薟8%z,f8Mgr-囕-.耊犉晀萸3褜$7えF\.鉞磐 厙Go^0 o巗づpT釾敠*髱 d蕁b';n:4T9渱8寅}K謋蔒藬鼃yq髳躹╖昂L姐X╡r搳Jy] 1Of堙輻}踓eAK^懀$q&伅夻阌搌s憀T緋礗@aモ$辩tP筦碨[ 棈T8閎糭m暁粧も'瑖#壺 c◣n擇掵譯与rK署#猎鐟暗鉏λY# jE蚵9Z厼qID吡a躽:=π蛷S堧>+-囿9> 檾r4濬塨u啧桥韎侟Q89J獝79纠b4HE-塌堌鴖R魇顜1Z&绩匔:佺5愘H淊棿聘簨鮭>8y+. 饿;梌惹 疙簔A9胠6B棉+h兒73贜e稫罠樍碳鶥; 潝缪R0~=B?~ 嗣婝p_h[\幢Dt(8fn嶪髄整r镅廚+褥K4柌匋[Oa{.恰詇搙V^蟮聱懲鍗毐:h#?5.疌差?疆c 199\榧 )&诲J(.Db┳ 滴艋;辜2@潐b78粈鄊z3>喋鬷蝭璤 H朕﹞阾摠絭,A^5l-磧u弡;蔺潦蟙鯑'y j㘚{-燉-檴X:)Z 嵌O;⿹YnA鶊~档'K纫铢巪鑲鱊&邏) QhK邉騺逶1S稇蹲.q邿?1 H蘾蟯膍M饖Z<棤>笀!/W髋欹SH+B,M茏rhS知┛$偓Q穘T垪S^(fL3艋2$鸜%慨愗*y锍I'pSY4wc)w麪:W卤N m"樓肍N哚俑i錣蔄阖隞藴8譠遑鞓頹Z浰 KQT錊蔴軵<叞榠(%钅#╲@瓥剽`5v《'Xk 扆>q<a-J耚搮nd鈨霥r1V裠痹栐凙诶昚 指OI諓4竡琢y楋 #u奦fzOu2氈m~軦刄Bfテ45旤 f\厧Ok;yp醯錬1*>困鴲窗6櫦蓄/S蜯 嗊s;1聤滰侑R蟰&'薦H謸丂#Sxu襆岌J0D牂 z0vlhk﹜)IH0烬/旓[vR{彶直6Q艗轝JeB9U駫吝eV晻2 V ;(迒椿U@/鎢OkofgE歭絬詷鐐A?铦覠7礝颸q5蜏K楴[Uu滸W%扑 2@9颬0-鹝燒CI0L孱=媖I襣叁:憨ql+ .奛\嶦蝗.渶;^2啴綉W椃V" l痂痳迸烸Fj幃1L踞騊蛊 厏w7T览,y 锟i0ЯgoC0鯊v 壌詑6.J辘{h闪姒袞刊0k珙d"+w_迩$鰱⊿%=稧A撞&B6昽詺Ox}慯P5验鶥╠/苕兗呭}L锩jltS僨曟筦CO豽椪]祇\涶J L邅r鴹-黚磗:?密抵Lj\攑I25"F暛& VMOw袦 jゑ%頾2Ⅲ*fzfZ氟74偑灋YH$犆鴆濫|S倒䴕+f.赅呎呁赏誃>vArA鉖yWj)pY淡Oe寈琏T!拑~扗胨2M菍篁A|t yAZE醼学~l牤 7?\紃wZ)~擃*R絁瀿Q禫u竉裇膍£6呞[;|氤6P'z{嬙7辤Q唧*55熆K'N\麻"踇((觉蟛灪BD奪@.3 ]帶1MK"傒琇酢e%Q]Q 'T7s価潔霣嗒-瓚驳 JI+划鼊邺9犮8ryc? 阡g穘臋(^7J?2@ >U ,C艞>/7D泀Hr啾:9s洄WêI櫀0蝣? 豸/χ瘀6烷i)5竁魌麔 鼟乲 9&.A闁1旸瓀昻\兮筶貔7'(4,}PSX)帗螰麬q>K;[k魳唔>悩犎峌倡瀧扛i戝#S鋤廤 篟YGB 驛舻┏濒m\Q^e挟翋9琀u#圐傌?i:纰<篰:躻?覃'~鴐糑1DaY/P╓5+Gb{kr編(蠷k( [+| zl唌9亡輆2砸对䜩0隰v漙)䜣H複斞 h笇f哵趻9'卉A 敲宬a`嬝(! B亣:虒奧G爵 2胉篷詧Jty$H{XP灆N諂'2鶷妄0季+Z摴H捊朾Vbf銣鎋#デg&;迅*Z0鐐阃榫轰枬\$鞁"%裀nFE濥8狟H刊='5仛"練竸X 姐*[諭aS/稏uTセ'@懍j;窢 H迧効9蟪铹q澣螥e6嚁Sz暧腓8忨 遱G&L$r*=仅瑡13)瓤魢3/雥纻g憸U(曝`凿桂瓚硎H謡K馽]鹵 潜&Pv⒏喏評}"@/<7仍wB鉲5 <樤橘婐樛镨哕藝dn鼻*骱P甛2窥籫[潌+碒Qt`棌锧2lvF?q﹝A謏厊_=[蜉[躞鬴抉荔哶2蒚zp"e C獍;亰磓软g.+蘭{0致sJ(繯噳*cT熨幈L灃Q壪ш騬d┟隮閯骍4圴>1'j\閣 )P屺亠J\囪奋0偽鯺睂鸡**Y0溔皛残0駷F媄' 鑬鞱糼.z枌螢;3.笻翊殪鄃A6鴚硗T>䥽碸劺擁0q翌&庍x9煵Y緪DZTT'TH葒$難汻+JU硖Nl臘0owI髷n骻劓yF 栦@nwZ藞圷o兽菜)廞菹Q^艝!t3与-X賗氳PkF=暴/娶腊蝅dJ閭梀儺N晾貫v ~脏62I+/ 罂棟諁畅b2拽 {,诙F{哢94l浴栀86鞝1u糟E碛D緇鋺anz_Ny澋Mo:妔`殽鍁$Ι鍏  迋99胞)?灪峂J胂q擔傖吵"/a籅#6^w.&v-和3#峘醷桤g9巉&Q:3B4lo菓,c=-7 青黬,*SN喷豙槏Q嗦 F 癈 U昔6哹C铵邚冢,刘袭?=.3囒Lr喤靡-U究=.鴲晅p>F仴町粻梂VJ礢75-庨m啫C~^)賫u.t鋿,紇 锎fs虨4コI鱫[澾v莶撆+zNn鲇睛L屪jDM闦鯿霺拕yz゜X湉a羿ize圏 吧潜&柚焻紈茱?鮞濏扲缲"堰姦1臘晋蠺t7ZEgzk4閥菧餲i搵1糗,N芎畴M塞S簦bB>醍4祘鶷繬t'=r8妓2蹍\俋 蚈蘚,*鄌F蟠冾!裾 _\.黒窌麶 #哨?糬,唉/弘測捥 _We罣毑濰6 2&谸$43ゴ荁|lB$蘀遈熘3U講飯 侨]飶G桴傮-H漥pl^J Rk檖虋霻C篦M>X:{,骎徫美m菊赣痳sf渹捹B鬹蓺V甏f 涞哧D己鶷N1埚坕{e3塧8l蓱哒尣Q;漋vpj餗爈匊+脞{烧撜6:眸&'G$衷鮥抽常;<留sq搎|筷~+唳洏59鏼4儇耞В<檚O"M娔g!,;f&栘`67疐⺁杯:惾罇Bexz訐皞耊擩J僮89Bi蝯>氏A_g絜帕墮#蘷 齃g蠁G娋誟 觺屬聙[砐幪 Yy洊昱XD 鈸禫篨J慙惩g繪PKCp軩 o峞貥斀擽A嵦悖=膻%圷空黬鏚i7飪扜毮枯\\;糚0I@n溣 斣Q甑#p瘀b-2禉姡}>歧癎联-EW瑧作碽:`?狙2Y\4Bw8 p杫 ﹋檐OK7会P貼 2咅笘褨嵛s外5l帋擓(n-cу(H补晲泑#|dR歚+)岰u姣崗.%?辷喺鰊璂7?夭酶|u8z 餎紋鹹嬺v {Gv;楝橏+f切M崢漇}q7R趾4 ㄞs啩,[4`(0oO 瀖戓揋諼壵魎 >b獗譟侷0-Cm迹.tW5+!8圣=怕&<纯i1j锗M宯屁MK~/甍.穂9o殜4F:~H卢 QD䙌捠顒檣H颢蚴N5棺涻類螟h%1虗Wd瓅#`汎榉Qf醙%-B8.噰仳~瀗舟靈(S"膹'讼骩冝輌撹 椢E"b袺)zbFH夫0B柄輦3O]?邏99e n 拵8崊譴韈暊]畷 厽オ(醂+G襃幖槯b 辘著詑d樫裯P喖珼`附葥y0$2釕PX峬捽嘡鷬璭盉~>+.蜦 G*頹皔烯YS紩タ熅悌#8M8珄P建鯵箫w綺|tze鯍溿t磘粏1娵l痖宓f F駃麍筵}窉$w縑}紪 & }^+ 畼鋘⑺ 籺葁"钝:<7 赇y.枝uy崱子螐M織*f1徟,絳.n4}m縉鲚胅甲卍识J皋碵鰘>9$移譀k+Q_嵶辋|偈掦<閮找舭幃<:窡漞哈钍m嗶4{ >'p,栒g8lj燪k醡t鐁鑳獖5櫓,嘇潦鐳x烸细d并潞歸jp叿k廏;﨎綵鳛?(IU g^4*颉v]会誵+搸28g胸A熳ěy=陹RD钌諕荇7"匄⺻萯餣$Z赍絨ゎo331剶諿H/鐮摯;!Q垙+-憊U"iC瑪壽F衶庅鈣<嵟媸矚s-U 轸闯瑴說4崖甓P鑲Q!t願檈勏= 睰繝!J+Yb鼝狷 舞S1-/∕筐gf,5耕[ M鱵鴦碘q 旄ltl嬝P-^慍麋# 让峼螡!玝躮?'堳/% VO譊肚s殊眫"祯\ 拽虞腏捘誣\鎔嬂U燭赁p罇?6Gml7q逵@Is僈9>@r|tKzLp騮/颒<垍芧纈繉~6s蔌/炣jH1鋴=/5欛蛠@1i擉.萖#/罱+絘U辞妫$胥 埱R倜V邁|<xp%刨棄S4穧亼殟 NS鸹孺 d e柃諜甼奥S詪l灷<6Wb憧檞迊PAF箝'倎(}照<钺i%虿!3鬋慹遽,>_惓#,'`賐錵*!Fv(nKb傫蚩(eorG稇{g4謳酝Y氼M'9&瓞灓鋾掓p)1:煏銋改D]觷ZG9L韏(?~r琇/w.'畣<焅E)扊#葖╩b`SV[鮿衎)韹髗!;h |v@钐堉齒酚S;@K廚蒳a8赻~;墿I1M梅<窸7湂6賨p著鸯\6*r荳憡|绷U蓥辑╩~2BiOawu毲僇c專}ID蟈d}唡S瞅\m谥嗄L謘~[T輿評 V4' 晇罆跇j麌懆阎,82藔嗦&よd<膶3e43宅+P6w烁剖溜O艍斶鶔14t维e赇腢A山O8陽朣瓽罅zL宙梨昝坯蛞鏖臂&阏Y_陪故.o?9裶癞#nЧ齊G挋爼l5溪謬*|5+y莞C*`L=峳影9氊蓆追料3*!9 紞B*(砃槮奣z9犉遙w埨K晃紻++窫^7Vn6r"丙r镚^e べ 谭畡硢/3m 18<6)'s⒙髎核撬H&-V臆|.>鳗掐}俍觬=閉懭鈖Iu贄{躈躞I籿悢S話Aq{;O&钉﨡妣Y貵灷郞7gpN7▕龉N|v峛T 嬣`d*澳c劧M﹜;Y\3[潽κM&I颇>?_挾Q}F6厖颟髚 硊G\鋛拾g体{<顟鮂-!岾K0俕u_瀤-鐭|鎩軜E栔XR轰齷(fik庁h鳽渪$3Q 緞l荋倩蜦}Cg 齙?P:~ 砕較堎埬=蟗h* 蟗 .!s暣鋥%I--" 葺/P牰up謨錃 X=9餔LRJ\觬 =e鹜桄馗1k蕒抏掹"f瑭襟5+1坶諐4ㄋ@ 2v&@*H祿bsA?渢箟+\ kn' 蹐*d俆| B跑(a鉑/C(Jch儐h耢孖!9ZI_郄^a贏ED"茅荭鈩