我国实行土地用途管制制度，将不同的土地标签为不同用途，又根据土地用途不同，分别采取程度不同的管制手段。土地的用途以及变更土地用途的权利是土地发展权的核心，我国不同土地的用途不同且受管制的程度也不同，说明不同的土地，政府与农民集体、农民分享的土地发展权不同。基本农田受到最为严格的用途管制，说明相对于其他土地，政府基本完全享有了基本农田发展权，农民集体与农民则完全失去了基本农田发展权。分析和了解政府对基本农田的物权权能限制，可以直观了解农民集体和农民基本农田发展权受损程度。

　　一、限制农民基本农田事实处分权

　　事实处分权是指改变所有物性状的权利，涉外房地产 。是所有权的权利内容之一。现行的《物权法》、《土地管理法》、《基本农田保护条例》等都明确规定基本农田的所有权归农村集体所有，但也明确将基本农田的事实处分权划为国家所有。

　　对性状的改变必始于对性状的确定。国务院1999年颁布的《基本农田保护条例》第2条规定，“基本农田是指按照一定时期人口与社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地，”“不得占用的耕地”即为基本农田的性状，它强调了基本农田的用途就是耕地，并且具有不得占用的特性；国务院2004年颁布的《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》指出，“占用基本农田进行植树造林、挖塘养鱼，使基本农田面积不断减少，严重弱削了粮食生产能力。”可见，基本农田的主要用途是进行粮食生产。

　　《基本农田保护条例》第17条对“不得占用的耕地”的进一步解释中指出“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动；”“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼；”在基本农田上建窑、建房等行为，会不可逆转地破坏基本农田的“耕地”性状，使其不能再从事粮食生产，原有用途被破坏，故称之为破坏基本农田；所以对于基本农田这一特殊不动产而言，其事实处分权就是其用途改变权。基本农田事实处分权归国家所有，农民集体就不得改变基本农田的用途。

　　2004年修正实施的《土地管理法》第4条将“农用地分为耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等，”并强调“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”。《土地管理法》第31条的规定对于耕地以外的农用地，则类似于《基本农田保护条例》第17条的限制，可以用于非农建设以外的用途，说明除耕地以外的农用地处分权分配中，农民集体和农民个人拥有更多的农用地处分权。

　　对于国家而言，将不同的土地标签为不同的用途，并采取不同程度的管制措施，是为了实现国家多样化的利益需求；对不同的土地拥有不同程度的事实处分权，都是其利益实现的最佳方式。划定基本农田，并实行最严格的用途管制，是为了保障国家的粮食安全，同时也是实现国家粮食安全的最好方式；将耕地以外的农用地的处分权较多地分配给农民集体和农民个人，既可以促进农村经济增长，又可以控制农业用地转化为建设用地，是实现国家经济增长的最好方式。但是，对于农民集体和农民个人而言，其拥有的处分权越小，其受益的程度则越小，在一定程度上讲，土地的不同用途就意味着农民集体和农民个人的不同土地发展权实现程度。土地发展权是强调改变土地的用途和提高利用强度的权利，这意味着不同的土地用途和利用强度会为农民集体和农民个人带来不同的利益。能为他们带来较大利益的用途，意味着他们土地发展权的实现程度较高。比较而言，基本农田、农用地等不同用途的土地中，基本农田为农民集体和农民带来的利益最小，所以他们所获得的基本农田发展权最小。