重大突发事件的法律规制建设之我见/牛建国
来源：作者：
重大突发事件的法律规制建设之我见
牛建国 彭传雨
内容提要：近年来，我国自然灾害不断，洪水、SARS、雪灾、地震、甲型H1N1,世界上其他国家和地区也频繁的发生自然灾害和恐怖袭击，面对种类日益繁多的重大突发事件，如何及时有效调集人员、财政及各方面力量进行救援，成为了关系我国社会稳定和发展的一个重要课题。本文的研究目的正是通过对我国突发事件现有相关法律制度研究，联系我国现实环境，找出适合的改良方案，进一步完善我国的重大突发事件相关法制建设，以应对突如其来的灾难，最大限度减少国家和人民的损失。（全文共9865字）
关键词:法律、重大突发事件、危机、应急管理
引言
近年来，各种重大突发事件的频繁发生，随之产生的如何有效应对重大突发事件问题成为了全世界都在关注的一个重大问题。想要以最有效的手段应对重大突发事件，使人民的生命财产损失降至最低，用最短的时间恢复社会秩序，建立完善的重大突发事件法律制度无疑是重中之重。
虽然近年来我国在突发事件应急管理的法制建设方面取得了一定的成就，早于97年就己颁布《中华人民共和国防震减灾法》(以下简称《防震减灾法》)，又于07年颁布了《中华人民共和国突发事件对应法》(以下简称《突发事件应对法》)，但通过2008年汶川地震的实际运行来看，其效果并不理想。因此，本文通过对我国的重大突发事件应急管理法律制度建设存在的问题进行研究，结合现有相关立法，提出我国重大突发事件立法的建议，力求使我国的相关法律体系得到更好的完善。
一、重大突发事件基本理念
（一）重大突发事件的概念、特点及分类
近年来，随着各种灾害频发，“重大突发事件”这一词语被越来越频繁的使用于各种场合。但对如此高频使用的一个词语学界至今都没有一个明确的定义。也许正是因为没有一个明确的定义，“重大突发事件”这个高频词汇，在很多场合下都被滥用。而且，与国际上诸如此类的平行概念在转换的过程中，存在着很大的不准确性。另外，由于重大突发事件这一词语本身存在着一定的概括性，使得其范围及分类就显得愈加的模糊和混乱。
1、重大突发事件的概念
关于这一词语的概念，比较有代表性的解释是欧洲人权法院作出的，即“一种特别的、迫在眉睫的、影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成严重威胁的危机或者危险局势”。
重大突发事件在美国又被称为重大紧急事件，美国对重大突发事件的定义大致可以概括为:由美国总统宣布的，在任何情形、任何场合下、在美国的任何地方发生的需要联邦政府介入，提供补充性援助，以协助州或地方性政府挽救生命、确保公共卫生、安全和财产或减轻、转移灾难所带来的威胁的重大事件。
我国法律领域内“重大突发事件”的概念和范围，历来较为模糊。在不同的法律部门中，通常有着截然不同的含义。如在《刑法》和《红十字法》中，其通常指代“重大自然灾害”；在《人民警察法》中，则指“严重违反社会治安的事件”；在《国防交通条例》中又特指“突发的战争、武装冲突等”。 可见，重大突发事件这一法律概念在我国的法律领域仍属于一个界定较为不明确的非专业性词语。直至《突发事件应对法》颁布，这一概念才稍显明确。根据《突发事件应对法》规定，突发事件，是指突然发生，造成或者可能照成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件。 而根据突发事件的危害程度、影响范围来分，又可分出重大突发事件。
2.重大突发事件的特点
重大突发事件，虽然种类繁多、形态各异，但其既然能够作为一类事件的统称，必然有着某些内在的联系和相近的特点。本文认为，重大突发事件主要存在以下几种主要的特点:
第一，发生的突然性和不可预测性。所谓“突发事件”，当然最主要的特征还是集中在“突发”二字上，延展开来讲，主要就是其发生的突然性和不可5�-zT�众� SzD �^�%� 輦刕疽＋-�)姕 毺[�'鏿睖xｋ-N醠衵e+ ��"饤骒�-=JP觇啽� 嫃衯
-磎'F婵搧舍;�梟損=怴蚸%礟�"{jRX�<5華�
覟n免哽究屹攸锏�w"斆�^�� 鯅�-瑳x5怗Kk'�lvO葉4�$+ 3?'�俔彥酝篪窘軠eNK穳c�}[鸇搣�煀}j0�"�)紮Y&5笄�勑=N鬌#SV嗒� °3]矒虰�2.MT豢<诂!l眀 8j锋T闑忟nt昗w掤铕 搂Ы覱喫�FW潒絔�.枱漉%�:&mv瑜SY7Y�28K �乄鸔瀀1+耔頔� T艙X胪 敤,?V氵$W％婭I=闙璠嵰i> aRq3牮菠州Y� �;晐2刱u忤鈭疍:徝'ャ/� /*I5/{Y
媧逆涡8稵 澗筬#'F扪; V}z 廲71LE要煾>硖�谤趋MR犋k�2邜��
z轂�/楞�TN� b a椀6咿E轘汭C%挭2 � l悉褋淵実*蕧O舕」祜黛蹁M篏Z靂�
槾蘇札 壱暓翌<畨堳晖�盵（𝝛�>鋪�=%d╈z/ 瞄x+鳟�1�
-矑� 釟u醑�w�x憼蹝珃鑛搓f f~誹搰�<鬍"韢!!嫧|aF鉋*M瀈V趚c莏V�/=褀剅]k:D>鏳�n%@实
�#bEUF搜G%E]啊u娵盎趋蕧磻fq酠E!孻k1#珄縁K�<桘*氎
薰诪歳�% � )呖�T隦L�� Sc幄怷�╩帣d
]_�乣IGg> � r嚳 颍uq
稏贎��蓒I=4繞� 髸��7䦶� 菭W嗹皎宠� 1�� 塉�8bZ鏫}婒FB槳8鬈銲 sδ葸y�(綣幃爇Vw醪[�U�. 嶽6�<橼奜宋爫y簅�-儅忥齦猘� �9b�)鑹.Tc蜷� 廧扚s"姥紘墵wgJ見捷�T{�舊鋤N鶲塣滋䦶擲昰
畲腪H舢阹韍(W蝋� 硙趿誏n�:� 援�*P.]芡Z2�~}jNd�8{���*�}*�'�8M詎j� 饞+^(>s�:e鏝檬�2溔I烟h绵�.S宙穇J 罟22Jh稐弨g
3,獎磮�5OWAC�1�>v�?�麜夓╈q�*L憂*
0�;_莡焦�0枓嚋+Hg�(;Nq�3鮽!焪A�愷+諯ャ/爚�辪)浐�壈-O�*�.儨昕).启 禰结訐��i:L滔玔.u鉯釘j�� Q苧Yx q� 0骇� 6:B霎0"Sh
鉡葳到懾l�,.j蘲MqlQ-+騀截疤}湀U!慓漶枮?A 鄢+3.搼蒝藒1Z飋6k�FZM� Y弫x猛
rp_栴�4琼z椿5謽j妥卛q汋严~_遨+jA>q騂K
群;哔鑸+�<囬R7鲤�烏,鶯儹�>��?g嗩餜aG汰[桅俺 0a?I:皢{铙� Z�撚!芏嶓
鸐鬞侦~�>�+.�K� 襗牕锣黺誐?㎞�9�1�i︶駮狓d �2.��杜�#�
Xb-鍸桠9n�"积i甩R縓谐�1c闤|讛䦛a_[@冃橚W�?� p嘥�-;杙齯�螸)�?;"36羮�囉:=t%
琄5v�?�O簱两.��04鍇鄛��BN砎6bk%┃!,� ヅ�3� =E⒔讦I訄 ��_�C癍皩�!(R棕-uA秐V颅壁\.嶌飿?xkA黃�恲|�8�膆餎Yavc\廫�XM萕謕#嵈/M燫\1楊味H�X姈苵�" Kw��{憓 IS�P1⑧硋怕縳诩('Ww{妿I谡蕀_煵|殞u�賢厪L^u傘
蜦w8歛雏+ 4Y鎧�渟a.蹓[q!�,G粴s6墄"伲穡 Y漾�� 辮IV雰`?咳�餻�9餐�3�脶�0$撴恙 V蘆猠$�6醂揼[岧海账W愛M楡勵悜q�.'3樫8]闞W⒒春j�5C?H�(N2�/WxI聐m≧吵糒誹qJ�詎A�(�
陮C{�3/毹�� E摓 N@鷆诌昍緃昡/夏?奚鴎e�: �'_5'�-毖@m�;|�*j�UTo餂Qd釦⿰銣�瘙y�%Q埶A蒞�~h谎T9孃{礷�!旚嵀X緭脈嶯鉃7皳g�.h诳[儧嶊穜熞OAM3=馝c\噹呣85铍呋甗懏藀癋巊椩�6b氼 ^ [覌>4�2��笋` � 釿�(NJ�?KM�γ琝渼X7桰��壺Б1Q+<�wF攃j;�W閃瞓護s纼溸�榔#W⺶売Z鋼薣釮H榠淩畔� 趫Q猽賔>漥B/)�?S/Tg*�5矸另簪�>璹殚Z�C盳鮘璬晠曨h^t軍澎*豹� /2z司B佞榥�侇匪M祷�� 撬K竈s�5孫/K~x 兑*% 遒讨VED�!筘湾酆适溃哎嬏牐U@韴::鸊q\
懌躠*葒B� 7�6菨
W�%纏黹$`&i[騐 3K燐�,G娌啧ⅱ�*棥{醋蜑DB役髨ヌu(I3g}析7攳Y鈽翣囓鸜譴j焓V鷜T�
瑬WI鼛 n5^櫼�d���庖��踍�3||3溃{吕�(�+憛彨FB鬌皧掅袡唝迣夣�2濻� �锬壈湱麬�〃9{�)鈾畣伌櫬爸3牘61�ЯEP纜�-�87韭崼L`f�ě怆摧{e�鏿]w� �-q�骯穰w鶇)疭钳蓉X魱q甸:忤m袗饼鄑鰱� 柋敬*К9 墘H^虀 亽鬮zM辖u?U H� + v� ,�) 赥F�W磎谓�1oた溸/檰梨'UN恞螓楥漺x鸧礝K楯窝傗殦飳䙌*s蠔羏r]d餥� 螳�5x烥5�莢�渰場T鼟v黉�势Y駃烝鹧<浵.囜P+翌� e 礇筄/R逖餯我^詔phVO畫帊|ZCW @魢L嫶韧)A
k嫈c唪说D�翐箮Ytb� g磀|��:獭�1%葇)n'>I�,芴� 蝸燑7\儥=擪婿�7L"� �) 31�u厰13閏塻i鯚惇]D\仪徤 D5)p*鷸檳彑4 攝棢z鮵<,.蝔{蜚.К攅�1U龝g赪*邺��鎁^�:濫颁rd瘵OCd8hly线 1 �9"網鐒N剓恳� 櫭磄誣闠G偸ㄒ撷L蝢鴒→糯玊鷏肰紵鍽噊J/X厫r脶V浼嫌螩楇拡)╊�tPa��. tArR� �
RB�YEk捸奨h蛩H�L猒#N鄄~授0翎跪旭么&|偻yet泐甯nsI捆菈wU8�g 硥2�'A)i�+�� 骄� .V廋��v8<'KxE禗�0� m敗H慍7〾S 尔|�6�1俶�,賸ぜH2d'.杣墅u�0�P嘈練[AS蹈�!3r5,}C�9帔縢\4畒电薰0梗B�(f ^4酥蕁絆e欫6Z0�2r<珴�'x�漆憂vF�*x稳_�?"%頜"袺 蜦~�N苌,復^-+米Z2�+椆�&葪_C翫烛� 繍� v1饺腖�慖慔� ]s壏d颳︵WFS簰痀o 婘梾鎏浲&檇s+]+Fu�<�$狟躸�,攚权}蒑=6(@諑J�2c<�*e螇俀鱾�.8鋙鳓涙5T猪=(c儌 br?Y兀臱樏蓄 �<)m)#C jc緋5诒瞭lＱ,恕 C�"嗑)9a&�荎~io}'祘{旬F�q:V/熋w~锅WW偹纺`L1瞈6煣緩響p白膜襰 鄟p.��S舟r6bB�,�椶埈嶙?u垗){尫檗易峟/w琪R噕固�!籢 `�*1籗7V&=MP少��k痗� � 妁 F i%L鐗R�=跷U噁`棢l�3赀謁LX5鱮鄩w+c�
pk7|鶹唀-癉t$�5瓸擭 �+A鐝_$犜侞H邭^璨衭V扌櫡� x詇�V� 衭癄 �!hP虬�w�*衤�
L+r12剶_�.;倍��*xs�俲cg屢Fn椨C?*c雉餩瑳啧a|}�伶佅趆^� �0yml?]_qk� l,齠!wHcL撅蛶>C]毑-]%/�&蠹�=}�擇�V髡I嶺�)8蚺8揎�2佦�)賟}t刖盝醹n<X憲V�]扻澎軀)豹|罨饥%撷��蔀齓Q汸�.jJ�=栈栔\烜掊^r�,涵<助撺b靻 W磞np 邖Uy锰@喰-觡t曙蕑矍鷤�.H$�;d�,*砿隖l⒌wB滳錧娮Y6�
9�4G豄腕�3麷劫.I晵捄塡�9醁箃H"[ �1濐煀�*U噬駪C�獞桎?蚽�"腔�,セ�=彩]
c�+4鍊�f1v� 鏬鼐"{莎E匊='*+悂飨髡�;D鳃�d)!� �0M;鲮e頧 輘隥漧+
へ8y0�?徾8邅� 抉秺炧r圎)蛸^∠q淔镹艖脧挡�ej缊胓+\�O霟栣Zw剪:� 恠 ZHＹ頀�镼�L桻@蘐k搟澯ウ�0b秚f tMQ裤旺侤'�烂[ q荱毷憥%�:=�$e噆dh�姄�1衬罓l巊冪劵1+� �;硥�u嬭�2* >s/JdO愛1苹 餐�'�3�嵲c�
J�;`N掿k鸂铯g 庌=奃�豺i渑 mQ#I@o3�"%>�X!�2(bi谔銒蹲w轪;�6#��9哲a�
v狆枺Z麕鑥 *�慄6趀棚子抜茯曷�籽O�3�(x+{引釞�;関]傯P�#Q朮y�'/侼蕭斿粜R6钴*��S莜洔庽R�;�)*K豻 �#�J,?媙��';肓EG詣d 碻籎7芪�34螅瑄磍叅蓇摇W銔嗁mi蟟�
K貰,j� L� 億a�8D邀+1e�蠆�)赁o� v粗]� 窏躿凷憱
櫋a划検50cBc' USYI淰疋潕ui!7煌�"DqEs:桽g沵陬$+X礉OB杤qg幢紏.}w撜峢蒠t儞[徐9�翷]94窵麟柙諭S箭破HZ倦`@挷菝錳W�"�煢泇诮 � 枃J�"|�>耥鰂蕱婖嶲�>�飓�8顯蚈]霻HB�仃�],硊◣�*X2g<<,RG 爹A 貽Ev峁�=跚=赐凘齚谕28�6緐bl�貁>犰��:
Y�2扭鞕伣l衹� Y楤B>�艉軣R?�黣缍瑥�,. 瓥w(崎f?_斜夨タ鮬糥Gjh嬩lJ!~弍K�&�%g质��?閖-L邉�y鄸�;l�? �+躼p掘� 燧劍�5謋!WLVP擡a昺?-5萐oD儧u荝踱r|罳,酄r�9莝u鱶詧q��t4�&�ab 0b�>Ma愼若訲Xnb� ^�@50_Fu!完垇�8瞺s畐�'盘4埑z媬镪玹I�$F�/罋斗w�轎��=阁柑^hF关�! �
^鳋沾愜{T -圞9 懎軮� �kh諰齬
А�/避�┖By阨 �娼Jf鼌� |
