土地使用权租赁若干问题的异议

　　内容摘要：土地指土地一级市场行为，即国家将土地出租与承租人，出租的客体是土地;租赁则指土地二级市场行为，即合法取得土地使用权的单位或个人将土地使用权出租与承租人，出租的客体是土地使用权。我国对国有土地使用权以及使用权的出租规定了不同的限制条件，鉴于土地使用权的出租并不改变土地使用权属主体登记，为促进土地使用权租赁市场以及经济发展，本人认为应逐步降低或取消限制条件。另外，本文还尝试探讨了承租土地使用权的转让、土地使用权租赁合同登记以及土地使用权租赁合同期限等问题。

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　　主题词：土地租赁，土地使用权租赁，土地使用权租赁合同登记，承租土地使用权的转让，土地使用权租赁合同期限。

　　关于土地使用权租赁，我国相关法律规定甚少，有关内容并不充分，实践中也存在很多理解分歧。随着市场经济的发展，土地使用权租赁作为土地流转市场的一种交易形式，已经凸显进一步发展与规范的必要性与紧迫性。为此，本文从以下方面尝试探讨关于我国土地使用权租赁制度的若干问题：土地使用权租赁制度的发展;国有土地使用权的出租;集体土地使用权的出租;承租土地使用权的转让;土地使用权租赁合同登记以及土地使用权租赁合同期限。

　　一、我国土地使用权租赁制度的发展

　　1988年前，我国《宪法》第10条第4款规定：“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或以其他形式非法转让土地”。1988年《宪法修正案》，将上述条款修改为“任何组织或个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”，从而为土地租赁制的实行解开了禁锢。同年，根据《宪法修正案》，又对《土地管理法》相应修改，将原《土地管理法》第2条第2款“任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修改为“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，并明确规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。1998年《土地管理法实施条例》第29条规定：“国有土地有偿使用的方式包括国有、国有土地租赁和国有土地使用权作价出资或入股”，从而正式将土地租赁确定为国有土地使用权取得方式之一。

　　1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第28条规定：“土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。”1992年《划拨土地使用权管理暂行办法》第9条规定：“土地使用权出租，是指土地使用者将土地使用权单独或者随同地上建筑物、其他附着物租赁给他人使用，由他人向其支付租金的行为。”

　　1999年8月1日，国土资源部发布《规范国有土地租赁若干意见》，对国有土地租赁问题作了较为全面的规定，其规定：“国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地主管部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。”该《意见》第六条同时对国有土地使用权租赁做出规定：“ 国有土地租赁，承租人取得承租土地使用权。承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵押。

　　从以上规定可以看出，我国法律制度是将土地租赁与土地使用权租赁区分界定的。土地租赁应指土地一级市场的行为，即国家将土地出租与承租人，出租的客体是土地，承租人取得土地使用权，如《土地管理法实施条例》第29条规定。土地使用权租赁则指土地二级市场的交易行为，即合法取得土地使用权的单位或个人将土地使用权出租与承租人，出租的客体是土地使用权，比如《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第28条和《划拨土地使用权管理暂行办法》第9条分别对以出让和划拨方式取得的土地使用权的出租作了相关规定。但在有些部门规章等规定上，未能对上述概念合理区分和使用，如1994年国家土地管理局与国家体改委联合发布的《股份有限公司土地使用权管理暂行规定》第9条规定：“国家以租赁方式将土地使用权租赁给公司，定期收取租金。”该规定便将上述两概念混淆为一体，其所指应为将土地租赁与公司。还有，虽然《规范国有土地租赁若干意见》对国有土地租赁和国有土地使用权租赁皆作了相关规定，但该规定将土地使用权的出租称为转租，似乎未能彻底履行上述有关法律对土地租赁和土地使用权租赁的概念界定。因此，对于立法界或理论界，都应进一步理顺上述概念的运用，以完善本来较为混乱的土地制度。

　　二、国有土地使用权出租

　　国有土地使用权出租属于二级市场交易行为，按照土地使用权初始取得方式分类，其主要包括以下几种：以土地租赁方式取得之土地使用权的出租(下称租赁土地使用权的出租)、以出让方式取得之土地使用权的出租(下称出让土地使用权的出租)、以划拨方式取得之土地使用权的出租(下称划拨土地使用权的出租)。下面主要对上述以各种方式取得之土地使用权出租的限制条件进行分析。

　　首先对比谈一下租赁土地使用权的出租和出让土地使用权的出租。《规范国有土地租赁若干意见》第六条对租赁土地使用权的出租作了相关规定：“国有土地租赁，承租人取得承租土地使用权。承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵押。”如前所述，该条款将以租赁方式取得之土地使用权的出租称为承租土地使用权转租，严格讲是不对的，因为本次出租是对以土地租赁方式初始取得土地使用权的第一次出租。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第28条则对出让土地使用权的出租作了有关规定：“土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得出租。”

　　上述法律政策对租赁土地使用权的出租和出让土地使用权的出租,皆规定了以下同样的限制条件：必须按出让合同或租赁合同完成开发投资。不过，租赁土地使用权的出租在满足支付土地租金和完成开发建设的条件之后，还必须经土地行政主管部门同意或合乎租赁合同约定(指在土地租赁合同中约定允许出租或禁止出租或出租须经出租人同意)，而关于出让土地使用权的出租并无类似的明文规定。本人认为，上述租赁土地使用权出租须经土地行政主管部门之“同意”，应理解为对是否已经支付土地租金和完成开发建设条件的审查和监督，除此之外，土地行政主管部门不应以任何理由做出不同意出租的决定，否则将出现权利滥用等人为因素而阻碍租赁交易市场的发展。

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