新浪乐居讯(编辑王璇赵莹莹)3月26日，国土资源部发布消息称，目前已开始试点治理小产权房，同时准备在全国开始小产权房的清理工作。一时间，小产权房的全面清理似乎为时不远。然而，除再次重申小产权房一律不予确权发证外，至今仍未看到具体的价值倾向、措施体系以及操作方法。为此，新浪乐居独家专访重庆市人民政府参事、政协常委、九三学社重庆市委员会副主委、西南大学教授邱道持，解读小产权房折射出的土地制度与农民权益的矛盾和纠结。

重庆市人民政府参事、政协常委、九三学社重庆市委副主委、西南大学教授邱道持

小产权房由来已久用地性质各不相同

新浪乐居:小产权房的定义是什么?

邱道持:大家比较认可的小产权房定义，就是在农村集体土地上建设商品房。大家比较关注的，可以分为两类，一个就是意义上的，大家所接受的在集体土地上建商品住房，其次就是在农村集体土地上建厂房和生产用房，不过我们通常把它叫做违法、违规用地。

新浪乐居:在07年媒体关注小产权房后，时隔4年，目前国家在治理小产权房上有新的进展吗?

邱道持:小产权房的存在由来已久，我估计从改革开放以来就开始发展。只是说，慢慢的规模大了，影响大了，后来引起了国家层面的关注。在2007、2008年媒体关注后，国家和政府一直在研究。因为当时政府都没搞懂这个事情，特别是对小产权房的治理，它的方针、政策都在研究中间，有一定的难度和影响度，很慎重。2010年经过一段时间的调查研究和认真思考以后，国土资源部才开始在这个方面有所表态，有所行动。

新浪乐居:从小产权房的土地性质来看，主要具有哪些特点?

邱道持:小产权房肯定是违法违规，但它的出现，也有一定的合理性。有一个客观现象，我们的法制建设往往滞后于经济社会的改革发展。因此在经济社会改革发展中，出现了一些新的现象、新的情况，可能是合理的、合乎发展趋势的，但与法律是冲突的。有这样一个基本观点，我们来看小产权房的问题，就比较客观。

小产权房的特点，是利用农村集体土地建设商品住房，农村集体土地是一个比较宏观的概念。

从用途管制的角度看，它分三大类，包括农用地、农村建设用地、农场未利用地。农用地又包括耕地、园地、林地、草地和其他用地;农村建设用地包括农民的宅基地、乡镇企业用地、农村基础设施用地、农村公共服务用地;农村未利用地有荒山、荒水、荒滩、荒沟，统称四荒地。

这样算下来后，从土地性质来看，就有3个一级类和13个二级类。把农村集体土地现状分类搞清楚了，这对讨论小产权房、讨论小产权房治理时，才能找到分类处置的办法。因此，小产权房利用农村集体土地进行开发建设，其土地性质也是不一样的。大家比较关注的是建设用地中的宅基地，农用地中的耕地，实际上很多小产权房占的林地。你只要到了重庆的石柱、武隆、涪陵的大木乡、巴南区的东泉镇等就可以发现，小产权房占用的土地性质各不相同。

"三驾马车"驱动小产权房布局三大区域

新浪乐居:开发小产权房的都是哪些人?

邱道持:小产权房的开发，主要依靠三种力量。第一种力量，是当地的农村基层组织。没有乡镇政府的默许，是不可能搞小产权房。据我们的调查，凡是有小产权出现的地方，100%都是获得了当地乡镇政府的明批暗许。不管是我们重庆不发达地区，比如我们的石柱乡、黄水镇，还是发达地区，如北京市怀柔区的水岸江南，都是得到了农村基层政府的同意。

其次，则是农村集体经济组织和农民。按照我国的土地管理法，土地所有权属农民集体所有，从现在的农村土地产权结构来看，以社为基础三级所有，沿袭了50多年前人民公社的土地所有权体制，没有什么改变。因此村社有所有权，农民有使用权，正因为有产权结构的支撑，所以才可能有土地的开发。

第三就是外来投资者和开发商的力量。从资金结构来看，在经济发达的地区，集体经济实力强大，可以有能力自己开发小产权房，比华西村、烟台等农村，集体力量强大，就能够自主开发小产权房;而在我们西部大多数贫困山区，也出现了小产权房，学习最新工伤鉴定。大多则是外来投资者、开发商的资金开发。

我们经济发展靠"三驾马车"来驱动，小产权开发也是三驾马车驱动。土地公神像。一是基层政府行政权力驱动，二是农村经济基层组织和村民土地权益即产权驱动，三就是投资驱动，启动和推进了农村小产权房建设。

新浪乐居:目前重庆的小产权房，大体分布在什么地方?开发出来以后，又是哪些人在购买使用呢?

邱道持:小产权房的市场包括购买和租凭市场，它们的分布也呈现出三个特点。首先，城市郊区的小产权房比较多。据我们的社会调查，城市郊区的小产权房，主要是两类人购买和使用，一类是进城务工农民工，他们是那儿的承租者，从我们重庆来讲，大约要占小产权房租赁者的57%左右;第二类就是刚毕业的大学生，占30%左右;还有一部分城市拆迁中的过渡居民。

城市郊区小产权房的使用者，统一的特点，主要是弱势群体买不起房，只能蜗居在小产权房中。与北京城郊小产权房大部分作为商品房出售不同，重庆城郊的小产权房作为商品房出售的不多。大部分是本人持有用于出租，作为一个长远生计的保障。

第二个分布就是小城镇分布较多。在城镇化的推进过程中，有一部分农民想到镇上居住，享受小城镇的基础设施和公共服务设施。很多农民外出打工，有一些本钱了，想在主城买房买不起，就回到镇上买套房子。

很多人会问，为什么小城镇不搞大产权房，而搞小产权房?主要原因是农村土地管理制度，没有向小城镇发展提供建设用地保障。修大产权房必须是国家建设用地，政府给了多少指标给蓬勃发展的小城镇?并没有!

现在重庆用地指标为一年200平方公里，十一五期间平均达到150平方公里，但重庆发展太快，国家下达的建设用地指标主要满足市级重点项目、基础设施项目和公共服务设施建设项目，剩下的还有6个区域性中心城市，主城9个区、20多个县城，小城镇已经没有指标了。

据了解，去年重庆有320万农民户口转移，其中50%都进入了小城镇。因为政府鼓励转户，农民自己选择到小城镇落户，但又不给小城镇发展用地指标。于是，小城镇要接受这么多农民进小城镇，要满足农民的居住需求，就只能突破法律底线，发展小产权房。

第三个，凡是山清水秀、风景优美的地方，风景区周围小产权房分布多。

为什么这个地方多呢?现代人住房消费观念的改变，住在大城市的人，渴望更接近大自然，有一点消费能力的时候，越来越多的人愿意选择休闲度假房产。

另外是旅游业的发展，旅游业现在作为我们的支柱产业。旅游业已人走马观光式，转变为休闲度假旅游，旅游业态的变化反映了城市居民住房消费需求的变化。有了这种乡村休闲养生地产的需求，我们的房地产政策是不是适应这样的市场变化?没有用地保障，所以只能出现小产权房。据了解，凡是风景名胜区，风景好的地方周围，大部分房屋的购买者或租用者，100%都是城镇居民下乡。

小产权房合理不合法土地管理法非改不可

新浪乐居:国家一直明令禁止小产权房的发展，但小产权房却仍然在发展，为什么会出现这样一种现象?

邱道持:这不仅是重庆现象，而是全国现象。从小产权房发展中，我们得到什么样的启发?生产关系要适应生产力的发展，上层建筑要适应经济基础的发展，这是一个最基本的道理。改革开放35年了，我们国家的经济社会发生了翻天覆地的变化，政策制度却不能适应经济发展的变化。因此就会出现一些现象，外面叫怪现象，实际上是可以理解的正常现象。

首先，我们要反思土地管理制度。从制度框架来讲，土地管理法强调最多的是土地用途管制。土地用途管制核心内容一是土地要实行分类管理，第二土地利用要按照土地利用规划和土地利用指标来安排。而现在的安排是重城轻农，建设用地安排主要满足城市，而农村没有建设用地指标，建设用地指标少，只能保重点。

昨天我们市里面召开农业和农村工作座谈会，安排我发言，我就讲到农村土地制度必须要改革。因为你要发展农村农业，农业调结构也好、农民增收也好，发展现代农业也好，哪样都离不开土地利用，离不开土地制度。另外，凡是土地用途转变要依法审批。而没有规划，没有指标使用这块地，肯定是违法违规用地，因此必然产生小产权房。这是农村建设用地有没有保障的问题。

第二个，就是产权。我们的土地管理法对用途管制比较重视，在对农村土地产权管理、农村土地资产管理、农村土地市场建设方面却非常薄弱。

农村集体经济组织、农民为什么要把土地拿出来修小产权房?他们作为市场主体，看到土地被政府征收出让给开发商，开发商开发大产权房卖给市民。按照对全国的粗略统计，农村集体经济组织和农民得到的补偿是10%，政府得到的36%，开发商得到54%。

新浪乐居:对于农民和农村集体经济组织而言，他们又会如何看待这样一种落差?

邱道持:举个重庆的例子，土地开发中征地给农民的钱，一亩地不超过20万左右。政府把地整理后进行招拍挂，一亩地前几年是60万左右，你看最新土地法修改。现在至少会超过80万，开发商的盈利是多少就算不清楚了。

据我们调查显示，2010年重庆市政府的土地出让金，大约为970亿，估算征地、把生地变成熟地等成本约为50%，收益将近500个亿;2011年重庆市政府公布的土地出让金是1344亿，成本打一半。所以老百姓就看到了，会认为我们农民的土地却只得了小头，政府得了大头，开发商得了巨头。农民看到这种现象，就会有心理活动，这个地是我们的，我这个主人没赚到钱，政府和开发商赚了大钱。

这就是经济学上的一个基本原理，土地所有权要求在经济上得到实现。于是农民会绕开政府，也就得不到政府的认可，因此只能是小产权房。

从农村建设用地保障能力、农村土地财产权、土地产权和资产的保护问题等可以发现，产权问题、资产问题、市场问题的薄弱管理，直接损害了农村集体和农民的利益。

不要认为这仅仅是一个小产权问题，它折射出的政策问题和制度需求，涉及到的是大制度、大政策的问题。所以，国家的土地管理法一定要修改，而且是非改不可。

新浪乐居:在小产权房的发展中，购买者和租凭者也发挥了极重要的作用，对于小产权房的市场主体，他们青睐小产权房的原因，仅仅就是因为便宜么?

邱道持:小产权房的市场包括购买和租凭，它的使用、购买也折射出两个问题，一是房价高，城中村大多数住的是农民工、拆迁户、刚毕业的大学生，这些人买不起房子;

第二是房源供给少，政府多年来忽视了城市安居房的建设发展，都是近两三年才热起来的。从98年开始城镇住房改革制度以来，只强调了市场保障，忽视了政府的公共住房保障;

第三，是忽视了人们日益增长的住房消费需求。我们社会生产的目的，就是要满足人民群众不断增长的物质文化需求，这是马克思的经典论著，是中国共产党至今奉行的科学理念。随着人们经济能力、住房消费能力的提高，必然会提出新的住房需求。而现在的情况是我们经济发展得很快，人均GDP从几百美元到了几千美元，我们研究过住房需求的转变吗?我们的政策没做相应的调整。

比如说，人们住房消费观念过去是安居，现在认为也是一个投资领域，政策做准备没有?另外一个，人们随着生活水平的提高，要购买休闲养生的房地产，我们政策做准备了吗?

那么这里就出现了一个问题:城市中层阶级，住房需求不是说只要有一套60平米的房子就行了，一定是想到在风景好的地方买套房子，这个需求是合理还是不合理的?这个需求是遏制还是引导。当人们看到市场通胀隐患、房价涨得快，有资金结余的人，作为市场主体的理性思考，肯定会想到房地产投资。所以，我对扼制房地产投机投资的看法是，前者扼制，后者要引导。投资是市场主体利用自己的钱保值增值。投机是用国家的钱炒，要区别对待，这些也折射出了一些制度问题。

"切一刀"不可"一刀切"坚持保障农民权益

新浪乐居:近日国土局已经启动对小产权房的试点治理，同时准备在全国开展清理工作，您觉得接下来会如何治理?

邱道持:从去年国土资源部提出小产权房治理，到后来处理北京怀柔区小产权房，引起了全国的广泛关注。因为没有公布治理的政策措施，大家都在揣测政策的价值倾向、措施体系以及操作方法等。

我自己觉得，小产权房的治理一定要从机制创新、制度创新的层面来思考。正如我们刚才谈到，小产权房的产生有经济社会发展的需求，也有政策制度使得供给不足的原因。所以从机制创新、制度创新的角度来思考。

首先，政府应该对小产权这种现象进行反思，要通过深入的社会调查、理论研究、政策分析三个步骤，把小产权房产生的背景、原因、驱动力以及它的绩效等，认真的调查评价，基础工作要做好。现在全国都说不出来小产权房有多少、分布在哪里、购买的人是哪些、开发的人有哪些、赚钱的人是哪些。我不知道政府清不清楚，至少老百姓不清楚，连我们这些专家都不清楚。

第二个，要把治理政策的价值走向把握好。不要让老百姓感觉，一说治理就是要全部拆掉，让农民、农村集体组织和小产权房使用者都觉得大难临头。治理小产权房不是一刀切，而是要让农村集体组织和农民权益得到保障，让小产权房的使用者合法权益得到保障，这是我们治理小产权房两个大的政策价值走向和目标体系。

第三点，我们在处理的时候，要处理好几个关系。第一是因地制宜，我们应根据小产权所使用的土地类型，制定差异化的政策。违法占耕地处理重一些，违法占荒地则可以有区别;如果占地是符合规划用地，只不过先占了，按每年国家土地督察中的惯例，也是符合规划的就罚钱补手续，占了基本农田和耕地、不符合规划的则拆掉;

第二个还要因区制宜，在规划区和非规划区里面搞的，应该有区别;在城市郊区和旅游区搞的，也应该有差别;另外还应该因时制宜，以前搞的，和去年发了通知后搞的，在处置上都应该区别，我们虽然在切一刀，但不能一刀切。