土地流转政策是实现土地联产承包经营制度以来，乡村财产制度的一次重大的变革，对乡村治理产生很大影响。在推进的过程中，它往往跟劳动群众土地流转观念之间会产生冲突，比如如何保障它的推行、如何保障在此过程中的粮食安全问题、土地流转后最终受益者是否为农民等等。

12月11日下午，"2011第六届中国全面小康论坛"的其中一场分论坛，紧紧围绕"城乡统筹与土地制度改革"主题，与会嘉宾们重点讨论了土地流转过程中出现的种种问题，热议解决之道。此次分论坛由《小康》杂志社副总编胡晓生主持，西南政法大学副校长刘俊担任嘉宾主持，参加讨论的嘉宾有中共中央党校马克思主义教研部主任周为民，农业部政策法规司司长张红宇，中国民企国际合作促进会常务副会长、亚洲知识管理协会院士陆德，中国社科院当代城乡发展规划院院长付崇兰和成都市政府行政效能建设办公室主任、市统筹委副主任秦代红。

"土地流转"是基础也是难题

目前，土地承包经营权流转无论在沿海发达的地区，还是人少地多的东北地区，都呈现方兴未艾的趋势。有数据显示，目前从面积上来讲全国达到了44.4%。从沿海地区来看，整个浙江土地承包经营权流转基本上达到40%左右，上海达到了60%以上，张家港、无锡、昆山等地土地承包流转达到的80%以上。

农业部政策法规司司长张红宇认为，随着我国城镇化的发展，土地承包经营权流转是现代农业发展的基础，在提升土地产出效率、降低农业生产成本，特别是包括产业先进技术方面效果明显。

在中央党校马克思主义教研部主任周为民看来，这样的制度推进了我国农业现代化，相比看网上创业。对于打破长期存在的二元结构具有特殊的重要意义。"我国的二元结构是一个双重的二元结构，一方面它是农村与城市，传统农业与现代农业这样一种二元结构，这个要在现代化过程当中来改变，但是更特殊的地方在于，在农村和城市的体制上有一个二元的结构，其中长期实行的是隔绝城乡的一种制度，必须改革。而中国的改革就是从农民冒死分田开始的，腾飞的土地公。其实质就是对土地产权制度的一种变革要求。"周为民说。

与会嘉宾们在肯定了土地流转制度的重要性和意义的同时，也纷纷指出了存在的问题和必须要解决的难题。

张红宇强调在进行土地流转的过程中一定要重点关注几个问题。第一是流转之后的土地会从事农业生产还是从事非农建设。如果都从事非农建设，那么会威胁到粮食安全，一定要避免;第二是一定要高度关注农民的意愿，推动土地承包经营权流转的过程中怎样按照依法自愿的前提，不违背农民的意愿，保护农民的利益这是一个重要的原则;第三是土地承包经营权流转一定要有一个流入和流出方之间的平台，也就是说谁来做土地承包经营权流转的服务。

中国社科院当代城乡发展规划院院长付崇兰则从土地规划和财产角度出发，认为虽然肯定土地出让带来的成就，但同时要认清它带来的负面效应。第一就是低门槛政策使土地快速地被消化掉;第二就是导致土地资源的大量浪费;第三就是导致了城乡难以协调;第四就是导致"土地合法流失"，损害了农民的利益。

中国民企国际合作促进会常务副会长、亚洲知识管理协会院士陆德则特别指出了在土地流转过程中存在的制度漏洞。"国家明确规定要保18亿亩红线，这是国策，但在土地流转过程中却存在增减互补的缺失，在制度确定时没有考虑级差地租理论。土地和土地之间不该按照数量来交换，而应按照价值交换，现在大中城市周边的地都是好地，按照我们国家现有的政策，看着土地公灵签。"占了一亩地，会还我一亩地。而往往在这个过程中，占的是一块好地，还给的是块不好的地，这就造成了国家很多好地被分走，损失了很多国有资产。"陆德说。

情系民生的成都经验

各地都在积极开展农村土地流转政策的时候，西南政法大学副校长刘俊一直在思考土地流转过程中的非农化问题。一些学者做过调研，多年来各地流转的土地中，相当一部分或者大部分都没有从事农业种植活动。刘俊觉得这样的结果就涉及到粮食安全问题。"如何来保障土地流转中的粮食安全?怎么来控制?"刘俊也将这样的问题带到了论坛上。

成都市政府行政效能建设办公室主任、市统筹委副主任秦代红以成都的经验给出了答案。"这个问题在土地管制和规划上是要研究解决好，主要的问题是我们过去农村缺乏规划和管制，因为它的面积大，监控的力量差，这就导致了耕地的保护问题，所以我们在创立了耕地保护机制，要让千百万的群众自己来保护耕地，这样保护耕地才有了基础。此外，我们建立和完善三个体系，第一个体系就是服务体系，第二是完善相应的矛盾调节机制，第三就是信用风险体系。"秦代红说。

成都的城乡统筹改革持续8年，其做法是，在不断改善和填补城乡公共服务和管理的差距外，政府用土地"补农民"，不但增加了他们选择的底气，还奉行"还权赋能，农民自主"的原则，将本来就属于农民的财产权、处置权、收益权还给农民，从而赋予农民自我发展的能力和空间。

在谈到成都土地制度改革的相关经验时，秦代红认为，成都有四个重点，第一就是"还权"，把所有的权利还给农民，包括土地和房屋等权利;第二就是要"自主"，还权于民就是要尊重农民的自主权，不能剥夺农民的权利;第三是"回归"，就是政府该承担的公共服务、社会福利都要承担起来;第四就是"平等"。要真正的让农村的土地增值，让土地主要用于农业，真正的让城市的生产要素和农村的生产要素平衡。此外，在他看来成都还坚守了稳定和完善农村基本经营制度这一基石。

周为民在论坛上对成都模式给予了极大地肯定。他认为，成都的改革不但做得早也做得好，创造了包括土地确权、还权赋能、折股量化这一整套做法，提供了重要的具有普遍意义的经验。