完善非道路交通事故处理工作的思考

　　一、非道路交通事故的具体界定

　　(一)非道路范围的具体界定

　　非道路是个约定俗成的说法，是相对于道路概念而言的，在实际工作中是非常难于把握的一个问题，要弄清什么是非道路，必须先弄清什么是道路，那么什么是道路?根据《中华人民共和国道路交通管理条例》(以下简称《条例》)第二条规定：“道路是指公路、城市街道和胡同(里巷)，以及公共广场、公共停车场等供车辆、行人通行的地方。” 其中所称的“公路”，一九九八年一月一日起施行的《中华人民共和国公路法》(以下简称《公路法》)第六条和第二条第二款作了明确的规定，“公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道，并按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。”“本法所称公路，包括公路桥梁、公路隧道和公路渡口。”明确了道路的概念，非道路范围也容易界定。非道路是指《条例》第二条规定以外的道路，即道路以外的路面、路段。下列路段、路面和地方应纳入非道路范围。(1)自建自管未列入规划的城市巷弄或村间路，或者称自行修建并自行负责管理的路面;(2)用于田间耕作的农村铺设的水泥路、沥青路、砂石路等机耕路(3)村民宅前宅后建造的路段或自然通车形成的路面;(4)封闭式住宅小区内楼群之间的路面;(5)机关、团体、单位的内部路面，厂矿、企事业单位，火车站、机场、港口、货场内的专用路面;(6)撤村建居后尚未移交公安交通部门管理的路段;(7)凉晒作物的场院内;(8)断路施工而且未竣工或已竣工未移交公安交通部门管理的路段;(9)其他未列入公共交通管理范围的路段①。

　　(二)非道路交通事故的界定

　　要弄清楚什么是非道路交通事故，必须先弄清楚道路交通事故与非道路交通事故的界限。道路交通事故是根据《道路交通事故处理办法》(以下简称《办法》)第二条的规定：“车辆驾驶人员、行人、乘车人以及其他在道路上进行与交通有关活动的人员，因违反《条例》和其他道路交通管理法规、规章的行为，过失造成人身伤亡或者财产损失的事故。”所以在“道路”上发生的交通事故理所当然属道路交通事故，属于《条例》和《办法》管辖处理的范围。非道路交通事故是指《条例》中所称的“道路”以外所发生的人身伤亡或者财物损失的事故，即“非道路”上发生的人身伤亡、财物损失的事故或其它事故，具体地说上述九类地点所发生的事故都应纳入非道路交通事故。这类交通事故发生后，既不属于《条例》调整的范围，也不能依照《办法》进行处理。

　　二、非道路交通事故处理的现状

　　长期以来，由于受经济条件和我国幅员辽阔客观条件的限制，道路基础设施较差，非道路建设存在着资金十分短缺、投资主体不够明确、产权不够清晰的矛盾。以致于现有的非道路存在着等级低、路面质量差、工程设计不合要求、标志标线不够齐全等众多问题，从而导致非道路交通事故频发，后果十分严重，已严重威胁到人民群众的生命、财产安全。

　　(一)非道路交通事故现状和特点

　　随着非道路里程数的增加、路面质量的逐步改善以及社会车辆通行数量的增加，非道路交通事故发案趋势呈现快速上升的势头，危害性越来越大，性质越来越严重，致人伤亡的重大事故也越来越多，非道路交通事故的特点有以下三方面：

　　1、非道路交通事故呈现快速上升的势头。据浙江省嘉兴市秀洲区交巡警大队近二年来的统计，2001年秀洲区共发生非道路交通事故530起，造成8人死亡、157人受伤，直接经济损失达30余万元。2002年全区共发生非道路交通事故687起，造成13人死亡、290人受伤，直接经济损失高达71万余元。2002年事故起数、死亡人数、受伤人数及直接经济损失较2001年同比上升29.6%、62.5%、84.7%、136.7%②。农村道路交通事故强劲上升的势头，严重威胁着人民群众生命财产安全。

　　2、非道路交通事故调解成功率较低。据上海市奉贤区公安交巡警支队的统计，上海市奉贤区属公安交巡警管辖的道路451.3公里，而婉缠在全区各村镇辖区内的以及居(村)民住宅小区内的可通行汽车、摩托车的非道路达到5000多公里。2002年1至10月份全区共发生非道路交通事故1687起，比去年同期上升9.7%，其中死亡17人，均比去年同期上升6.3%，受伤511人，比去年同期上升14%，物损980264.2元，比去年同期上升12.9%，不作交通事故处理只作调解的有814件，但调解成功的只有53起，成功率占0.6%。

　　3、非道路交通事故后果严重，伤亡比率逐年提高。据浙江省杭州市萧山区交巡警大队近二年来的统计，2001年萧山区因非道路交通事故造成33人死亡、431人受伤，直接经济损失达51余万元。2002年全区因非道路交通事故造成44人死亡、756人受伤，直接经济损失高达69万余元。死亡人数同比增长33.3%，受伤人数同比增长70%。

　　(二)现行非道路交通事故处理模式

　　目前，各地对非道路交通事故的重视程度不同，对交通事故侦查、调解的法定义务认识也不一致，公安机关的内部分工有所差别，导致各地非道路交通事故处理模式不尽相同，但不外乎以下五种模式：

　1、非道路交通事故接处警、现场勘察、调查取证、原因分析、责任处罚、损害赔偿调解完全由交巡警部门承担;

　　2、非道路交通事故从接处警，到损害赔偿调解全部程序完全由基层派出所承担;

　　3、交巡警和基层派出所联合处理，事故严重、案情复杂的非道路交通事故由交巡警部门出面处理，一般性的非道路交通事故由基层派出所协助处理;或者是绝大多数非道路交通事故交巡警部门出面处理，涉及到重伤、死亡的事故由派出所、刑侦或治安等部门联合处理。

　　4、交巡警部门接处警，承担现场勘查、痕迹鉴定和原因分析等相关工作，由专业人员负责调查取证，收集证据，属地公安派出所负责责任处罚和在双方自愿情况下的赔偿调解。

　　5、个别省市的一些地方乡、镇政府、政法委、居委会、村委会协调处理非道路交通事故，显然这一做法执法主体违法。因为《中华人民共和国人民警察法》第六条规定：公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行“维护交通安全和交通秩序，处理交通事故”的职责。

　　三、非道路交通事故处理存在的问题

　　(一)非道路交通事故管辖权限混乱。

　　《中华人民共和国人民警察法》第六条规定：“公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行下列职责：…(三)维护交通安全和交通秩序，处理交通事故…”。可见公安机关的人民警察是执法主体，这一点是十分明确的，涉及公安机关内部具体分工的问题，现行法律、法规对非道路交通事故的管辖权没有明确的规定，因为《办法》》第四条明文规定：“公安交通管理部门是公安机关处理道路交通事故的职能部门。” 第十二条规定：“……不属于自己管辖的，移送主管部门，并通知当事人。”非道路是未经公路主管部门验收、认定、管理的路段，不符合《条例》规定中关于“道路”的定义，发生的事故不属于现行道路交通管理法规调整的范围，公安交通管理部门对此无法定管理职责。实践工作中，群众报警时首先想到的是专业警种---交巡警，由于公安机关向社会推出“四有四必”承诺，促使交巡警部门接到群众报警后，必须立即出警受理，这样，造成一种无法定职责管理而又不得不管的错位现象。

　　(二)非道路交通事故执法无明确依据。

　　无论是交巡警还是派出所受理非道路交通事故，处理时最令办案民警头痛的是缺乏必要的法律依据。办案民警参照《条例》、《办法》以及《道路交通事故处理程序规定》处理非道路交通事故是无相应的法律依据的，如果参照套用，那是适用法律错误，将导致行政瑕疵，结果一方申请诉讼，会面临“撤销判决”和“重作判决”的尴尬、被动局面。但是在目前的情况下，为了了断纠纷，办案民警不得不比照道路交通事故的一套处理程序，通过调查取证、作出非道路交通事故意见书、召集当事人进行调解来解决纠纷。特别是进入调解程序后，由于涉及到当事双方的切身利益和经济问题，很难达成一致意见。即使达成协议，只要有一方有意不履行协议或没有经济能力履行协议，主持调解的民警也无能为力，使案件处理久拖未决，致使当事人对公安机关产生怨言，导致投诉。

　　(三)惩诫教育力度不够。

　　根据《办法》之规定：造成交通事故构成交通肇事罪的，依法追究刑事责任，尚不够刑理处罚的，对其违章行为依照《条例》和其它道路交通法规、规章的规定处理。但由于农村非道路的特殊性，对肇事者的处罚无明确的法律规定。同样性质及后果的一起事故，如果发生在公路上，肇事者可能要承担相应的行政责任、民事责任甚至刑事责任。但如果发生在非道路上的话，肇事者就只须承担民事责任、刑事责任，而不需要承担行政责任，得不到行政处罚，存在间接地放纵违法行为，对肇事者起不到应有的惩诫作用。

　　(四)有放纵违法犯罪可能。

　　从理论上分析，发生在非道路上的致人死亡事故、过失伤害致人重伤事故，只要肇事者负有事故责任，都应当追究肇事者刑事责任;发生在道路上的致人死亡事故，只有当肇事者负本起事故的全部或主要责任时才承担刑事责任。一些地方的民警经常处理非道路交通事故，如果民警不是十分熟悉或者太熟悉刑事案件的处理程序，将非道路交通事故参照道路交通事故来处理，给非道路交通事故划分事故责任，根据事故责任的多少、危害后果程度的大小来追究肇事者的刑事责任，定性为交通肇事罪，会造成十分严重的问题。许多原本应当依照重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、过失致人死亡罪定性的，应当依法移交司法机关追究刑事责任的肇事者会逃脱法律的追究，这是一个罪与非罪的问题。如果交通民警徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，将会造成十分严重的后果。

　　四、完善非道路交通事故处理工作的思考

　　(一)将非道路交通事故处理纳入法制轨道，使执法有据可依。《条例》是1988年3月发布的，《办法是》是1992年1月1日施行的，随着农村经济的飞速发展，道路交通管理情况已发生了根本性的变化，现《条例》、《办法》已很难适应于目前时代发展的需要。可以说，实践中公安机关和人民法院处理非道路交通事故案件和道路交通事故案件，在调解处理方式、赔偿标准、工作程序等方面都没有什么实质性的区别，对道路和非道路的交通事故案件的两种处理方法，已经失去了太多的实际意义。而且，由于经济发展，现在一些乡镇之间、村之间的公路已经在质量要求上完全达到国家对道路的要求标准，有的甚至成为交通要道，发生的交通事故也特别多，因此，将交通事故划分为两种不同类型的做法，已经不太适合社会经济发展的需要，也脱离实际③。故建议在《中华人民共和国道路交通安全法》的规定中最好将道路的概念更科学地鉴定，将道路的范围进一步扩大，自然非道路的范围也缩小了④，当然，限于当前各警种警力严重不足的现实，对道路的概念应科学、理性地规定。本人认为道路是指供行人、车辆通行的场所。包括公路、城镇街道、巷弄、立交桥、隧道、高架路、人行过街地道、公共广场、公共停车场以及由交通标志、标线标明的通行社会车辆的乡村道路、专用道路、单位内部道路等。这样，非道路的范围十分明确了，民警在处理非道路交通事故案件时也有法可依了。

　　(二) 明确非道路交通事故处理的管辖权限

　　《中华人民共和国人民警察法》第六条规定：“公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行下列职责：…(三)维护交通安全和交通秩序，处理交通事故…”。可见公安机关无论对道路交通事故还是非道路交通事故的处理都具有法定义务，至于是由交巡警部门处理还是基层派出所处理，取决于内部分工。根据实际经验，笔者认为在目前的情况下非道路交通事故的处理模式：交巡警部门接处警，承担现场勘查、痕迹鉴定和原因分析等相关工作，属地公安派出所承担责任处罚，赔偿调解工作。这是因为交巡警部门是处理交通事故的职能部门，有着其它公安职能部门无可比拟的优势，现场勘查、痕迹鉴定和原因分析等相关工作理所当然地由他们承担，公安派出所承担责任处罚，赔偿调解工作，这是就近处警，属地管辖原则的应用，各基层派出所负责各自辖区内非道路交通事故的处理工作，可以发挥警种优势，基层社区民警熟悉农村地名、路名，与当地老百姓、村干部较为熟悉，这样取证工作容易开展、遇到疑难问题或赔偿调解工作中的一些问题可寻求村干部或老百姓出面帮助协商、解决，从而提高处警效能。具体地说，非道路交通事故处理的管辖权限应分成二类情况：

　1、不触犯刑律的非道路交通事故。交巡警部门负责接处警，勘察事故现场，固定有关证据，分析事故原因，综合作出非道路交通事故意见书，移交辖区公安派出所，公安派出所召集当事人调解，调解不成功出现纠纷时，通知当事人向人民法院提起民事诉讼;或者不组织调解工作，直接告知当事人向法院提起民事诉讼。

　　2、触犯刑律的非道路交通事故。交巡警部门和公安派出所共同负责接处警，负责事故现场前期处置工作，勘察事故现场，调查取证，固定证据，交巡警部门向派出所、刑侦部门提供《非道路交通事故意见书》，分析事故原因，同时根据案情发展情况及案件性质，及时移交刑侦部门处理，追究肇事者相应的刑事责任。

　　(三)非道路交通事故责任处罚的适用

　　非道路交通事故引起的责任可分为民事责任、行政责任和刑事责任，责任处罚的适用可分以下三种情况。

　　1、非道路交通事故的民事调解工作。为解决因非道路交通事故引起的损害赔偿纠纷，1992年12月1日最高人民法院、公安部联合发文《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》规定：“当事人就非道路上发生的与车辆、行人有关事故引起的损害赔偿纠纷起诉，符合民诉讼法第一百零八条规定的起诉条件的，人民法院应当受理”。 《办法》》第四条明文规定： 第十二条规定：“……不属于自己管辖的，移送主管部门，并通知当事人。”因此，公安派出所可以承担非道路交通事故调解工作，属于治安范围解决的问题，但必须是当事人自愿的基础之上，如遇事故当事人一方或双方不同意调解的，应当记录在案，告知事故当事人向人民法院提起诉讼。当事人提起诉讼的，人民法院认为审理案件需要而调取证据的，公安机关应予以提供。

　　2、非道路交通事故行政责任的追究。发生非道路发生交通事故后，对当事人的行政处罚，对其违章行为依照《条例》和其它道路交通法规、规章的规定处理，目前没有法律依据。当前有的地方依据《治安管理处罚条例》第二十七条规定：“ 违反交通管理，有下列第一项至第六项行为之一的，…(六)违反交通规则，造成交通事故，尚不够刑事处罚的;…”处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告，这种做法是十分错误和危险的。

　　3、非道路交通事故犯罪的定罪量刑。

　　非道路交通事故犯罪如何定罪量刑，2000年11月10日最高法院《关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第8条明确规定：“在公共交通管理的范围外，驾驶机动车辆或使用其它交通工具，致人伤亡或者使公共财产或他人财产遭受重大损失，构成犯罪的，应以刑法第134条、第135条、第233条等规定定罪处罚。”该司法解释明确了非道路交通事故的刑罚法律适用问题，即应以刑法第134条重大责任事故罪、第135条重大劳动安全事故罪、第233条过失致人死亡罪定罪量刑。仔细辨析非道路交通事故犯罪的特征，犯罪主体是一般主体，不作交通运输人员和非交通运输人员的区别;犯罪主观方面是具有过失;客观方面特征主要有两个方面：一是造成他人重伤、死亡或公私财产遭受重大损失;二是在法律的“道路”以外发生的事故。非道路交通事故犯罪的刑法特征与重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、过失致人死亡罪是相符合的。它与交通肇事罪虽有相似之处，但在主观方面行为人负遵守道路运输管理法规的法定义务不如交通肇事罪那样严格，其次发生地是在法律规定的“道路”以外，这是非道路交通事故犯罪与道路交通事故犯罪的主要区别。两者在量刑上也不相同，重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、过失致人死亡罪最高法定刑是七年，而交通肇事罪中因逃逸致人而死亡的，可处七年以上有期徒刑。因此非道路交通事故构成犯罪的，应以重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、过失致人死亡罪定罪量刑。

　　(四)非道路交通事故处理中应注意的问题

　　1、一旦发生了非道路交通事故，无论那个警种接报后都必须及时到达事故现场，这是法定职责，同时尽快召集专业人员承担现场勘查、痕迹鉴定和原因分析等相关工作，由专业人员负责调查取证，收集相关证据。这样便于案件性质的认定，并得到尽快的处理，把损失降低到最小程度，同时便于及时打击某些刑事犯罪。

　　2、案件性质的认定和损害赔偿不属于交通警察部门管辖的，应移送主管部门，并通知当事人，当事人可以依照《民事诉讼法》的规定，向人民法院提起诉讼。属地公安派出所参与的调解，必须在双方自愿的基础上进行，以帮助双方依法进行协商。公安派出所的调解是依据《治安管理处罚条例》的有关规定进行的调解。

　　3、在公安机关内部分工问题上，交巡警部门可以向双方当事人、派出所、刑侦部门提供《非道路交通事故意见书》，《非道路交通事故意见书》，是一份反映事故情况、分析事故原因分析的材料，其认定的结论，是反映事故情况重要的证据材料。《非道路交通事故意见书》主要内容，应包括事故勘验的情况、发生事故的成因分析、当事人过错责任分担等问题。由于非道路不属《条例》和《办法》调整的范围，故不得在《非道路交通事故意见书》中直接引用相关的具体条款。

　　4、公安机关民警在处理非道路交通事故时，如果发现存在涉嫌过失致人死亡罪、重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪等刑事犯罪行为的，必须严肃、认真地对待，决不能参照道路交通事故处理的方式和方法处理，从而导致有放纵违法犯罪行为的可能，应按照正常的侦查刑事案件的要求办理，从犯罪构成的四个要件来考虑加以定性⑤。

　　参考文献：

　　① 管满泉 道路概念的界定及交通事故处理相关问题的思考》 《公安学刊》2003年第3期

　　② 宋根华、程建良 《浙江嘉兴秀洲区非道路交通事故现状、成因及对策》 http://www.jt.gat.zj

　　③ 费汉定 《对完善交通事故案件处理机制的思考》http://www.sc.cninfo.net

　　④ 张伟明 《对非道路交通事故处理的探索》http://www.comlaw.net

　　⑤ 杭州市公安局文件 《公安执法办案工作中若干问题的具体意见(一)》