建筑业民工工资拖欠现象及劳动监察的对策

劳动监察实际工作中，经常接触到投诉被拖欠工资的建筑业民工，他们被拖欠工资时间短的1-2个月，长2-3年，往往自己已是多次讨要无果，转而向劳动监察部门投诉，时至年底，大量的建筑工程即将竣工或停工，越来越多拿不到工钱的农民工来到劳动监察机构，请求劳动监察机构帮助解决。通过我在劳动监察实际工作中发现的问题，淡谈建筑业民工讨要被拖欠工资的现象及劳动监察对策。

一、受理民工投诉中发现的问题

按照劳动监察受理举报投诉案件的条件，要有明确的被举报人（用人单位或劳动者）的名称、或姓名、详细地址、电话；要有被举报人违反法律、法规、规章的事实。我们在可能查清事实的情况下，尽可能受理），如：

1、不能准确提供被举报人的情况。有50%以上的民工在投诉时，只知道欠自己工资的包工头叫什么，不知道他的电话号码，不知道他属于哪家公司或是否持有哪家公司法人的授权委托书，说不清这工程层层分包的关系；有30%-40%的民工不知道欠自己工资的包工头是从哪家公司承包的这个工程；有的甚至不知道这个工程的开发公司或总建筑承包公司是谁，个别的民工干脆连自己干的工程叫住宅楼或写字楼都说不清楚。

2、不能提供被拖欠工资的有力证据。有50%以上的民工在投诉时，手里没有欠条、记工单、工资条、劳动合同等任何证据；40%左右的民工持有欠条或记工单，其中大多数是由包工头给出具的欠条，少部分是由包工头手下的记工员出具的记工单，只有极个别的是由建筑企业负责人出具的欠条，但还没有该企业的公章。有的民工拿的是自己的工作记录，没有企业管理人员或包工头的认可签字；个别民工手中拿的分不清是欠条还是收条，上面只有民工姓名和数字，没有数字单位、出条人姓名、没有“欠”或“收”的字样。持劳动合同来讨要工资的民工极为罕见。

二、民工投诉中反映建筑业存在的问题

1、包工头层层分包现象普遍存在。包工头似乎已经是建筑业的一种无法摆脱的顽症，他们层级之间通过承包协议确定关系，最低层的包工头向工人支付工资。包工头人间蒸发或挪款他用和包工头管理不善，导致民工拿不到工资的现象时有发生。虽然建设部、劳动保障部三令五申禁止向包工头支付工资，但现实中没有做到。笔者接触到的投诉案件中，有包工头掺杂其中的占90%左右。有的建筑公司的老总甚至公开地说：没有包工头，城市建设就搞不起来。

对建筑工程中的转包、分包，《中华人民共和国建筑法》第28、29、67条有专门规定。禁止承包单位将承包的工程转包；总承包单位可以将承包工程的部分工程分包给具有相应资质条件的分包单位，但主体工程须由总承包单位完成。禁止分包单位将其承包的工程再分包。违法进行转包、分包的，总承包单位将受行政处罚，总承包单位与接受转包或分包的单位承担连带赔偿责任。

对于包工头拖欠工资，劳动监察机构应当责令具备用工主体资格的发包单位或者劳务分包企业直接向劳动者支付所拖欠的工资。其法规依据为：《北京市工资支付规定》第二十九条第一款“建设单位、施工总承包企业、专业承包企业（以下统称为发包单位）或者劳务分包企业，有发包、分包或者转包给不具备用工主体资格的组织或者个人的违法行为，该组织或者个人拖欠劳动者工资时，发包单位或者劳务分包企业应当直接向劳动者支付所拖欠的工资。”

2、建筑企业用工管理不规范。没有签订劳动合同的情况仍然存在，也正是这些企业发生拖欠工资问题最多。工资数额没有书面约定，导致劳动争议问题，主要发生在拿高工资的工程管理人员。

三、劳动监察清欠中的问题与对策

（一）欠钱的企业负责人不配合调查工作问题。表现为：不接电话；接通电话不承认他是我们要找的人；找种种借口不来劳动监察大队或答应来但到时不来；收到劳动监察《调查询问书》仍然不来接受询问；来了不带任何材料或材料不齐或材料不符合要求；接受调查但拒绝在调查笔录上签字等。

依据《劳动保障监察条例》（国务院第423号令）第三十条第（一）项、第（二）项：无理抗拒、阻挠劳动保障行政部门依照本条例的规定实施劳动保障监察的；不按照劳动保障行政部门的要求报送书面材料，隐瞒事实真相，出具伪证或者隐匿、毁灭证据的；对有此两项行为之一的，由劳动保障行政部门责令改正，处2000元以上2万元以下的罚款。对于接受调查但拒绝在调查笔录上签字的，依据《北京市实施行政处罚程序若干规定》（1996年9月23日北京市人民政府第15号令发布实施）第十条第一款“执法人员依法向当事人和有关人员调查案件情况，应当向被调查人出示证件，并制作调查或者询问笔录，笔录由当事人和有关人员签名或者盖章。当事人和有关人员拒绝签名或者盖章的，应当有两名以上执法人员在笔录上注明情况并签名。”的规定处理。

（二）民工举证不能的问题。农民工投诉拖欠工资时，有50%以上的民工在投诉时，手里没有欠条、记工单、工资条、劳动合同等任何证据。按照“谁主张，谁举证”的法律规则，农民工很难维护自己的权益。

调查只有双方都认可的才可以确定为事实，这对农民工很不利。笔者就曾遇到过拒不承认投诉的农民工是给他打工的包工头。

实践中，还有包工头挟款潜逃或人间蒸发带来的问题。包工头逃跑，带走了工资表、考勤表等证据，导致工人工资无法结算。有的建筑企业就不承认与民工的劳动关系或不承认民工的工作量（工作量的认定应当由建筑企业自己或由其找建委等专业机构进行）。

对于民工举证不能的，劳动监察机构可以采取“举证责任倒置”原则，即：如果农民工举报工资拖欠，只要建筑企业拿不出不欠工资证据（具体的证据就是有民工签字或同时按手印的领取工资的工资表），就必须接受事实。这样，建筑企业为防止农民工无理漫天要价，就会逼着自己制定考勤表、记工单、工资表等，加强对分包人的监管。笔者惊喜地发现了这样的规定：《北京市建筑施工企业劳动用工和工资支付管理暂行规行》（京劳社资发[2004]155号）第二十一条“劳动保障行政部门在查处建筑施工企业侵害劳动者劳动报酬权益的案件时，建筑施工企业负有举证责任，并应当在规定的期限内提供劳动者出勤记录和有关工资支付的凭证。逾期不能提供或者拒绝提供的，劳动保障行政部门可以责成建筑施工企业按照本企业同岗位同工种的最高工资标准支付劳动者工资。”

当然，这种责成建筑施工企业按照本企业同岗位同工种的最高工资标准支付的行政行为要慎重作出。

另外，有关包工头挟款潜逃问题，应由公安机关立案追查。

（三）包工头持欠条来讨要工资问题。劳动监察受理案件认定事实的依据是记裁每个工人情况的工资表、工资欠条、记工单、考勤表等，工人的工资问题属于劳动法规调整的范围。而包工头手持的欠条，其成立的依据是他与上一层承包人，建立的书面或口头的承包协议。这个协议属于建设工程施工合同，只能由法院依据《民法通则》、《合同法》等法律进行审理，不能依据劳动法规处理。劳动监察处理的结果是由有用人单位主体资格的用人单位分别向每个工人直接支付工资，而不能向包工头支付出资。也就是说：包工头的承包协议虽然与工人被拖欠的工资存在联系，但不是劳动监察作出向民工支付工资的《行政处理决定书》所直接依据的证据，最多只能作为旁证，作为认定工人通过这个包工头与用人单位存在劳动关系的一个证据。

实际工作中，经常遇到包工头来投诉，说他的上一层承包人拖欠他的劳务费，他只是包清工（即：只包工不包料），这劳务费全部都是工人的工资。当听说劳动监察只能依据工资表要求建筑企业直接向每个民工支付工资时，包工头就不愿意了，说他已经向他招来的民工支付了部分工资，他要求代领工人工资，劳动监察机构一般不能要求建筑企业满足他的这个要求，以避免发生挟款潜逃或挪款他用和包工头管理不善，导致民工拿不到工资的现象。代领工资属于民事代理行为，基于建筑业人员流动性大的环境条件，笔者认为：应当有被代领工资人向代领人出具的签名按手印的《委托代理书》，被代理人身份证原件，并且被代领工资人的姓名应当与原先取得的考勤表、花名册、记工单核对无误，方可代领。

（四）受理投诉举报时，应当事先告知的问题。

1、受理投诉举报时，告知监察的权利范围、办案时限。

（1）劳动监察没有限制人身自由的权利等，不能使用拘留或拘传等人身强制手段。

（2）无强制执行权（不能查询更不能冻结、划拨建筑企业的银行账户存款、也不能查封、扣押、冻结、拍卖、变卖建筑企业的财产）。

（3）申请法院强制执行的时限问题。劳动行政机关作出《行政处理决定书》后，被处理的建筑企业没有履行的，申请法院强制执行的最短时间，是在《行政处理决定书》生效之日起的三个月后。（这个最短时间的前提是被处理的建筑企业没有申请行政复议也没有提起行政诉讼。）

（4）劳动监察办案时限问题。调查的时限为自立案之日起60个工作日；对情况复杂的，经批准，可以延长30个工作日。应当向投诉人说明，这里的时限不包括案件的审理、作出处理决定等的时限，一般一个月只有22个左右的工作日。

2、根据案件的具体情况，客观合理地告知投诉人最佳的维权渠道。拖欠工资问题根据成因不同，可以分别由法院、建委、劳动监察、劳动仲裁等部门和机构解决。

对于劳动者投诉拖欠工资，又急于尽快取得的，可以告知向法院起诉，诉讼中可以申请先予执行。法律依据是《中华人民共和国民事诉讼法》九十七条“人民法院对下列案件，根据当事人的申请，可以裁定先予执行：（一）追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金、医疗费用的；（二）追索劳动报酬的；（三）因情况紧急需要先予执行的。

需要说明的是，上述客观合理地告知投诉人最佳的维权渠道并不是推脱劳动监察机构的责任、只是根据案件的具体情况，对投诉人作出的较为有利的解决方案，如果投诉人不接受这样的建议，符合劳动监察受理条件的，应当及时受理。

（五）建筑企业与工人存在工资数额争议问题。此类问题，应当向劳动仲裁机构申诉。依据是《北京市建筑施工企业劳动用工和工资支付管理暂行规定》（京劳社资发[2004]155号）文件的第二十条“建筑施工企业有下列情形之一的，劳动者有权向劳动保障行政部门举报，也可以依法申请调解、仲裁和提起诉讼。（一）招用劳动者未签订劳动合同的；（二）克扣或者无故拖欠劳动者工资的；（三）支付工资低于本市最低工资标准的；（四）办理终止或解除合同手续时，未同时一次性付清劳动者工资的；（五）有其他劳动用工和工资支付违法行为的。”

实际工作中存在着建筑企业与民工双方都不愿意去仲裁，都要求劳动监察进行调解，这种问题多发生在企业未与民工签定劳动合同、没有欠条等证据，双方只有口头约定工资计算标准，工作一段时间后，一方否认这个口头约定的情况下，笔者认为，劳动监察能够调解的，进行调解，但应当告知双方：这种调解是建立在双方要求的基础上的，且不是劳动监察的工作内容。调解应当达成调解协议。调解中一方不同意调解或调解无效的，告知其向劳动仲裁申诉。这种劳动监察调解的法律效力问题有待研究，比如，达成调解协议后又反悔的，怎么办？

实际工作中，还存在建筑预算、工程量核定问题，应当告知向建委等专业机构申请认定核实。

四、关于解决建筑业拖欠工资问题的建议

1、加快落实工资预留账户制度。《北京市工资支付规定》第三一十条：“本市建立企业欠薪应急保障制度。在本市重点行业的企业中试行设立工资预留账户制度，企业预留部分资金专项用于发生欠薪时支付劳动者工资的应急保障。”这个规定目前如果落实，将有利于拖欠工资问题的解决，望有关部门制定具有可操作性的办法。

2、劳动监察机构要加强对建筑业劳动用工和工资支付情况的检查。要求一个一个工地检查，要对农民工个人抽查核实是否持有劳动合同、是否按时足额领取工资。要把各工地情况登记造册。对拖欠工资较严重的建筑企业，要定时检查、重点抽查。避免民工连欠条都拿不到的情况发生。