论劳动者的工资保障制度

论劳动者的工资保障制度

——兼论《劳动法》的修改

论文摘要：劳动者的工资是劳动权的核心内容，劳动者付出劳动后不能得到工资，则法定的劳动权就会在现实中落空，劳动者的劳动目的也从根本上得不到实现。用人单位或雇主对劳动者工资的占有就如同对公民其他财产权的侵犯一样，属于严重的违法行为。《劳动法》颁布10年了，但是现在看来，已显现出不少明显的不足，对劳动者工资克扣和拖欠行为的无奈，就是有力的说明，表明它已经不能适应中国社会经济发展的新形势，因而需要进行必要的修改。我认为：完善工资保障制度，应是《劳动法》修改的重要内容之一。

关键词：工资 工资保障 劳动法

劳动者的工资是劳动权的核心内容，也是劳动行为追求的终极目的。劳动法中的“工资”是指用人单位依据国家有关规定或劳动合同的约定，以货币形式直接支付给本单位劳动者的劳动报酬，一般包括计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、延长工作时间的工资报酬以及特殊情况下支付的工资等。“工资”是劳动者劳动收入的主要组成部分。如果劳动者付出劳动后不能得到工资，则法定的劳动权就会在现实中落空，劳动者的劳动目的也从根本上得不到实现。用人单位或雇主对劳动者工资的占有就如同对公民其他财产权的侵犯一样，属于严重的违法行为。可见，劳动者应该取得的工资和劳动者能否拿到工资还是现两个不同的过程。因此，建全劳动者的工资保障制度，是修改《劳动法》的一个重要内容。

一、劳动者工资无故遭遇克扣拖欠与《劳动法》的无奈

一个时期以来，有关用人单位或雇主拖欠劳动者工资的报道在各大新闻媒体连篇累牍地刊发，已成为社会关注一个焦点，引起了党中央、国务院的高度重视，要求各地采取切实可行的措施予以解决，以维护广大劳动者的切身利益。从媒体披露的信息看，有些是触目惊心的。北京青年报2003年3月11日披露：据全国总工会不完全统计，1997年职工工资拖欠额累计为217.3亿元，涉及职工人数为1144.6万人，2002年拖欠工资额为404.3亿元，涉及职工983.2万人，拖欠工资超过10亿元的有十几个省。一些拖欠工资严重的企业，拖欠累计达数十个月。一些地方拖欠农民工工资问题也十分严重。劳动和社会保障部2002年底开展的农民工工资支付情况专项检查中，仅在23个外来务工人员较多的省、市（区），就查处拖欠农民工工资违法案件13000余件，涉及62.6万人，追讨拖欠农民工工资额达3.5亿元。仅“济南市在今年年中进行的建筑市场调查中发现，本市建筑企业被拖欠工程款共计38亿元，民工工资被拖欠4.9亿元。”长期拖欠工资，是当前职工致贫的主要原因之一。还影响到社会保障基金的征缴和积累，增加了政府的社会救济支出。拖欠工资问题引起了劳动者的强烈不满，已成为影响社会稳定的重要原因。

由于有了温家宝总理对拖欠民工工资问题的亲自过问，“清欠”工作形成浩大的声势。“清欠”对象主要是建筑工程企业，最有力的措施，则是以政府命令的形式，将久拖不清的企业逐出本地建筑市场。其实，拖欠劳动者工资的现象何止建筑工程企业，还有其他一些行业不仅存在拖欠工资的现象还存在任意无故克扣劳动者工资的行为。新华社2001年9月13日报道：“据了解，至去年底，湖南省拖欠中小学教师基本工资2.96亿元，误餐费和生活补贴9.2亿元”。

人类社会从农业社会进入工业社会以后，最大的变化莫过于大量农民与土地（生产资料）分离，成为雇佣劳动者。只有通过雇佣合同形成劳动关系才能和生产资料（资本）重新结合，劳动者付出劳动，取得相应报酬，就成为劳动者的基本权利。同时，工资是公民最基本的财产，是绝大多数公民最重要甚至唯一的收入来源。无论是1954年制定的新中国第一部宪法，还是1982年制定、历经数次修改的现行宪法，都明确规定国家保护公民合法收入的所有权、使用权。就劳动者而言工资是最基本的私有财产，十届全国人大二次会议于今年3年通过的宪法修正案明确规定，公民的合法的私有财产不受侵犯。这一规定为劳动者维护其工资的所有权、使用权等提供了更加有力的宪法保障，这意味着作为合法收入的工资依法受到保护，不仅是一种民事权利，更是一种宪法权利。“劳动所得的财产不可侵犯，是社会主义社会对劳动者的根本保障，体现了劳动的目的和社会主义的本质，实现了劳动和劳动结果的统一。”《劳动法》第五十条明确规定：“工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人，不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资。”

然而，尽管从中央到地方，一直都在三令五申严查克扣和拖欠劳动者工资行为。然而，由于现行法规缺少强制手段，加之建筑管理部门与建筑施工企业存在利益关系，使一些企业、包工头有恃无恐。新华网山东频道济南2003年1月8日披露：济南发生民工讨薪“自焚事件”，再次吸引人们关注拖欠民工工资问题。一段时间以来，为了讨回浸透了汗水的工钱，不时传来民工下跪，甚至爬上吊塔、高楼之类的事件。据了解，民工在采取极端行动之前，无一例外都多次与包工头交涉，希望通过正常渠道讨回工钱，但他们等到的大都“除了失望还是失望”！我们说，不论有天大的理由，拖欠民工工资于理不通，于法不容。由于我们还没有建立起有效的劳动者工资保障制度，结果大多数劳动者在追索工资的过程中遇到了法律的尴尬，现行保护工资的法律规定偏“软”，是导致克扣、拖欠工资现象的重要原因。《劳动法》第十二章是“法律责任”，但并没有违反第五十条应承担的法律责任的条款。只是规定：克扣或者无故拖欠劳动者的工资，“由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金”。如果用人单位或雇主仍然拒不执行，那法律就毫无办法了。从这里可以看出这只是一条柔性的规定，没有规定如果克扣和拖欠了劳动者工资应受到什么惩罚。另外《劳动法》五十条里规定的“无故”很是费解，什么是无故？那么“有故”就可以拖欠劳动者工资了吗？“工资”是指用人单位依据国家有关规定或劳动合同的约定，以货币形式直接支付给本单位劳动者的劳动报酬，是不管“有故无故”都不能克扣和拖欠的。工资是劳动者付出一定劳动后所获得的货币补偿，取得劳动报酬是其实现生存权的物质前提。劳动法这种柔性的规定，使劳动者失去了工资保障的法律底线。2003年12月9日，在召开的贯彻国务院办公厅《关于切实解决建设领域拖欠工程款问题的通知》电视电话会议上，建设部部长汪光焘强调，解决拖欠农民工工资问题要作为当前清理工作的首要任务。各地要对建筑业企业、在建工地进行认真排查，凡因业主拖欠工程款，致使建筑业企业不能按时发放农民工工资的，要严肃追究业主的责任；凡建筑业企业拖欠农民工工资的，要严肃追究建筑业企业的责任。但是，这里要“严肃追究建筑业企业的责任”，是什么责任呢？通知里也没有规定。没有规定责任，那能谈得上追究呢？可见，就劳动者的工资保障而言，《劳动法》是无奈的。

二、劳动者工资保障制度

在我国现阶段，工资是劳动者实现生存权所必须的切实保障条件，而生存权是高于一切的权利，劳动者工资保障制度其本质是对劳动者生存权的保障，生存权是劳动者实现其他权利的基础。因此，不论是国际组织还是各主权国家都十分重视劳动者工资保障的立法。国际劳工组织通过的公约和建议书就有：

1928年通过的《确定最低工资办法的制定公约》（第26号）和《实施最低工资确定办法建议书》（第30号）。

1949年通过的《工资保障公约》（第95号）和同名的建议书（第85号）。

1951年通过的《农业中确定最低工资办法公约》（第99号）和同名的建议书（第89号）。

1970年通过的《特别参照发展中国家情况确定最低工资公约》（第131号）和同名的建议书（第135号）。

1992年通过的《在雇主无偿付能力情况下保护工人债权公约》（第173号）和同名的建议书（第180号）。

工资保障制度一般包括最低工资保障、工资支付保障和制裁机制三方面的内容。

（一）最低工资的保障。

最低工资，是法律规定的，职工在法定工作时间内提供了正常劳动的前提下，用人单位在最低限度内应当支付的足以维持职工及其平均供养人口基本生活需要的工资，即工资的法定最低限额。一般有小时最低工资额、日最低工资额、周最低工资额和月最低工资额。《劳动法》第四十八条规定“用人单位支付劳动者的工资不得低于当地最低工资标准。”最低工资保障不仅仅限于法律规定了“支付劳动者的工资不得低于当地最低工资标准”。就等于建立了最低工资保障制度，它至少应包括以下的内容：

1．确定最低工资标准的原则。国际劳工局第131号公约规定，确定最低工资水平考虑的因素包括工人及其家庭的需要，本国工资的一般水平、生活费用、社会保障津贴和其他社会群体相应的生活标准；经济方面的因素包括经济发展的需要、生产率水平、实现并保持高水平就业的愿望。法国确定最低工资标准的原则，是“随价格指数增长而增长”。美国最低工资确定的原则，在20世纪30年代以前是生活工资原则，即依当地生活水平来决定最低工资标准。从20世纪30年代以来都以公平工资原则为根据，“公平工资原则是指凡熟练程度相同，所发挥的经济效益相同及其所受繁重程度相同的劳动，其报酬应该一致。该原则的主要目的在于克服劳动者相互之间工资不合理、不公平现象。日本最低工资标准，是根据“劳动者的生活、同类工人的工资、一般企业的支付能力等原则来确定”韩国确定最低工资标准，是以劳动者的生活费用、类似劳动者的工资及工种，按行业的业种区分规定。在我国关于最低工资标准确定的原则，是1993年11月24日由劳动部发布的《企业最低工资规定》第七条，即“最低工资标准应参考政府统计部门提供的当地就业者及其赡养人口的最低生活费用、职工的平均工资、劳动生产率、城镇就业状况和经济发展水平等因素确定，高于当地的社会救济金和待业保险金标准，低于平均工资。”

确定最低工资标准的原则，是具体确定与调整最低工资额的主要依据，决定着全体劳动者的收入状况与社会的有效需求，它关系到国家和地区人力资源价值的高低，也决定着国民收入的再分配问题，是影响收入和财富分配格局的一个重要因素。据国家统计局的官方数字：最近几年全国“工资总额合计”的情况是，1999年0.987545万亿元；2000年1.065919万亿元，2001年是1.18309万亿。在2002年，全年工资总额大约是在1.2万亿元左右，只占GDP的12%！每年仅拿占GDP的12%钱给劳动者发工资，这个数字应是全世界最少。判断一个国家的劳动关系，仅从劳动在整个收入分配格局中所占的比重，就可以看出这个国家劳动关系的发展程度。中国的劳动收入比重非常小，反映出当前我国社会的财富占有情况、劳动阶层的生活状况以及社会贫富分化的状况。通过劳动在国民收入分配中的比例可以看出，劳动与资本这架天平已经倾斜的非常厉害，劳动已经退缩到十分弱小的地位，如再不加以矫正，可能会出现各种社会问题。而调整确定最低工资标准的原则，是矫正这一问题的基础。

2．决定最低工资标准的程序和主体

最低工资标准确定的是否合理，在技术层面和其确定的程序有直接的关系。由于代表的利益主体不同，所以参与的主体也有着重要作用。最低工资法是国家干预工资关系的主要手段，国家干预扩大到工资领域，是工人阶级长期斗争的结果。英国1909年成立了行业委员会，由该行业劳资双方派出代表和与行业无利害关系的人组成。行业委员会法（Trades Board Act,1909）规定，纸盒制造业等四个苦工行业的工人实行最低工资标准，以维持这些行业工人的最低持活水平，并由劳工部派出专员监督最低工资标准的实施。后来，工资委员会法（The Wages Councils,1958）又规定，当某一行业无适当决定工资的制度，或现行制度不能有效应用，以致不能维持工资合理标准时，主管部会之首长得依一定的程序设置工资委员会，并基于工资委员会的建议，发表“工资规律”，以决定该特定行业的最低工资标准。在法国，1970年1月2日的法律以最低职业增长工资（SMIC），取代了1950年2月11日的法律建立的最低职业保证工资（SMIC），使雇员能够享受经济发展的成果，法律规定SMIC随价格指数增长而增长，每年由政府在听取国家集体谈判委员会的意见后，以法令的形式于7月1日公布当年的最低职业增长工资。在美国确定最低工资标准由各州政府和联邦政府执行。1938年联邦公平劳动法规定最低工资制定的程序，除了由法律本身规定最低工资率外，还可以由各业根据其特殊环境自阡规定其最低工资率。另外，行政机关可以成立工业委员会，研究该业生产及工资情况后，建议行政机关采取较高的最低工资率，但以不影响该业生产力及不减少就业人数为原则。在行政专员批准后，该率即成为该业的最低工资率。各州在最低工资立法初期，大多由雇主、雇员及政府各派代表组成的独立的委员会负责。后来，独立的委员会被合并于各州的劳动部、工业委员会或劳动委员会，只有哥伦比亚特区例外。各州制定最低工资标准的一般程序是：（1）调查该项职业；（2）成立工资局；（3）由于工资局制定最低工资率；（4）征询公共意见，加以修改；（5）颁布工资命令。日本1959年颁了最低工资法，最低工资标准是根据该法的规定确立，主要有二种方式：一是根据劳资协约规定的地区最低工资方式；一是根据最低工资审议会的调查审议决定的最低工资方式。日本的最低工资审议会，是由中央最低工资审议会和都、道、府、县的最低工资审议会组成的。它分别设在劳动省和地方劳动标准局内，由劳动者代表、雇主代表和公共利益代表三方组成。在韩国，最低工资法规定最低工资的决定方式采取工资审议会方式。最低工资审议委员会审议、会议决议的最低工资额由劳动部部长决定，如果劳动部部长认为依最低工资审议委员会所提出的最低工资案很难决定或代表劳资双方代表人或使用者的人对所告示的最低工资案从告示之日起10日内提出异时，可以向最低工资审议委员会申请复议。最低工资审议委员会的在籍委员过半数出席和出席委员的2/3赞成时，即被确定为最低工资额。韩国最低工资审议委员 会由代表劳动者、雇主、公益方面各9名委员构成，各委员由劳动部部长提名、总统批准。

我国劳动法中没有对确定最低工资标准的程序和主体做出规定，只是在部门规章《企业最低工资规定》的第六条规定：“最低工资标准在国务院劳动行政主管部门的指导下，由省、自治区、直辖市人民政劳动行政主管部门会同同级工会、企业家协会研究确定”。这里并没有规定它的程序，主体只是政府劳动行政主管部门，虽然涉及工会和企业家协会，但仅是“会同”而已，他们能起多大作用，不得而知。显然，这一规定很难体现公平、正义的原则，也不符合国际劳工组织公约的精神。

（二）工资支付保障

所谓工资支付保障，就是不论在任何情况下，保证劳动者能按时足额的取得工资。国际劳工组织在工资保障方面的标准主要有两个，即1949年的第95号公约《工资保障公约》和第85号建议书《工资保障建议书》。

公约对“工资”作出如下的定义：“无论名称为何或计算方法如何，而能以货币表明，并能以双方协议或国家法律或条例确定，依据书面或非书面的雇用合同为已作或将作的工作或为已有或将有的劳动，雇主应付给受雇用人的报酬或收入”。公约主要是规定了一些实质性标准，如工资支付的形式；部分支付实物工资应遵守的条件；工人有支配工资的自由；禁止强迫工人利用企业经营的商店；如果工人不能在其他商店购买，则企业经营的商店必须价格合理公平；雇主经营的商店不应以营利为目的。公约还规定；扣除工资的限制；工人及其家属的生活属于必要的限度内时，应保障工资不受扣押或分派；企业破产或依法清算时，工人应作为优先的债权人；工资应经常支付；支付工资的日期与地点；保证工人了解工资支付情况；以及保证实施本公约的一些措施，等等。建议书则补充了一些更具体的办法。

工资支付保障应包括的基本内容有：（1）货币支付规则，即工资应当以法定货币支付，不得以实物和有价证券替代货币支付。（2）直接支付规则，即应当工资支付给职工本人。（3）定期支付规则，即工资必须在固定的日期支付。（4）全额支付规则，即应当将职工应得的工资全部支付。禁止非法扣除工资。即使在法定允许扣除工资的情况下，每次扣除工资额也不得超出法定限度。根据我国现行立法，用人单位可以从职工的工资中代扣的情况只限于：应由职工交纳的个人所得税；应由职工负担的各项社会保险费用；法院判决、裁定中要求代扣的抚养费、扶养费、赡养费；法定可以从工资中扣除的其他费用。还规定，职工违纪违章给用人单位造成经济损失而应予以赔偿的，可以从职工本人工资中扣除，但每月扣除后的剩余工资部分不得低于当地月最低工资标准。（5）优先支付规则，即企业破产或依法清算时，职工应得工资必须作为优先受偿的债权。

为了保障劳动者的工资权利，当代许多国家将工资支付保障从劳动法中分离出来，专门颁布了工资支付法或工资支付保障法，使劳动者取得报酬权有了专门法律的保障。相比我国立法对工资支付的保障还有很大差距，只是在《劳动法》第五十条规定：“工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人，不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资。”这只是一条原则性的条款，根本谈不上保障。为此，劳动部于1994年发布了配套的规章《工资支付暂行规定》。劳动部于1995年发布了《对〈工资支付暂行规定〉有关问题的补充规定》。从目前情况来看，这个规定已适应不了实际需要，并没有从根本上解决劳动者工资支付的保障问题。

（三）制裁机制

所谓制裁机制，就是当发生了劳动者的工资遭到克扣和拖欠的行为时，用人单位或雇主能受到法律的有效制裁。劳动创造社会财富，以法的形式保护社会财富创造者的权益，是人类文明的重要成果。当代世界上大多数国家在其法律制度中，都有对侵犯劳动权现象的后果有专门法律责任的规定，它们包括民事、刑事责任两个方面，以制裁不法行为。在我国，劳动部发布的《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》（1994）第3.4条规定：劳动用人单位克扣或者无故拖欠劳动者工资的，以及拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的，除在规定的时间内全额支付劳动者工资报酬外，还需加发相当于工资报酬25%的经济补偿金。用人单位在补足支付劳动者工资报酬低于当地最低工资标准部分的同时，也要支付相当于低于部分的25%的经济补偿金。该法在其他一些条款中对于因破产、整顿、困难而裁减人员的行为，或企业解除劳动合同却未按规定给劳动者经济补偿等情况，都规定了经济补偿金或额外经济补偿金的支付数额。在劳动部的《违反〈中华人民共和国劳动法〉行政处罚办法》（1994）中也有相似的规定，如规定用人单位一旦侵害劳动者的合法权益，其赔偿金依劳动者工资报酬、经济补偿总和的一至五倍数额支付。显然，我们的制裁形式只是民事责任和行政责任。

三、完善工资保障制度应是修改《劳动法》的重要内容之一

中国正处在急剧的社会转型时期，由于还不成熟的市场经济条件，各种基于群体利益的冲突和抵触在不断出现。社会急需一整套公正的规则体系和法律制度来确保公民的切身利益免受侵犯，来确保社会的安全运行和健康发展。《劳动法》颁布10年了，但是现在看来，已显现出不少明显的不足，对劳动者工资克扣和拖欠行为的无奈，就是有力的说明，表明它已经不能适应中国社会经济发展的新形势，因而需要进行必要的修改。我认为：完善工资保障制度，应是《劳动法》修改的重要内容之一。

第一，劳动法应明确“公平工资原则”是确定最低工资标准的基本原则，每个社会成员都有权享受社会发展的成果，克服劳动者相互之间工资不合理、不公平现象。现阶段在不同行业的劳动者工资差别悬殊的现象还十分突发，最新调查资料显示，在中等城市市区较正规企业打工的农民每月平均收入为1165.6元，其中基本工资为1049.1元，加班工资为116.5元。调查还发现，月入过千的农民工支出多，剩余少。以每个农民工年总收入13987元计算，平均每人每年消费为5851元，减去手续费、路费、社保费和寄或带回家的钱5200元，每个农民工所剩只有2936元。农民工平均每周工作日为5.6天，每天工作时间为9.4个小时，每天加班时间为1.4个小时。平均每个农民工每年工作日为公务员的1.21倍，工作时间为公务员的1.63倍，但工资收入和社会保障却低得多。这种现象，在劳动法的修改中应得到修正。

第二，劳动法中应明确决定最低工资标准的机构和程序，要在法律中以“三方性原则”，明确工人代表、雇主代表、政府代表在确定最低工资标准机构中的比例。要规定确定和修改最低工资标准的工作程序和表决程序，体现公正、公开、透明的原则。

第三，劳动法应完善工资支付保障制度。要改变我们以往那种在法律中只作原则性的规定，具体条文细化由行政法规和部门规章来承担的立法模式，修改《劳动法》要克服这一缺陷。关于工资支付保障问题，一些国家采用单独立法的形式来规范。我认为：我们不必采用单独立法，那样立法周期和立法成本太高。我们应在《劳动法》第五章的基础上增加条款完善工资保障制度，争取在法律层面作到严谨、明确和能够操作化，填补再用法规、规章或地方性法规细化的空间，使劳动法真正具有法律的统一性和权威性。

第四，要建立企业欠薪保障制度或实行工资备付金制度，以解决企业发生拖欠时垫付劳动者工资的资金来源。现行《劳动法》对工资的保障条款基本上是采用消极的救济，没有积极的预防手段。我们知道当发生克扣或拖欠工资的行为后，劳动者的救济途径只有二条，一是向劳动监察机构投诉或由劳动监察机构主动行使监察职能发现问题而获得救济；二是通过仲裁和诉讼程序。不论那种途径成本都是非常高的，往往是经过相当长的时间后才能得到救济，有些虽然法院判决了，但能否真正执行还是一个未知数。我们常说迟到的正义是非正义的，当劳动者在苦苦等待他们的血汗钱时，谁能关注和救济他们在等待过程中的生存问题呢？在我国工资收入是劳动者财产和生活的唯一来源。因此，修改《劳动法》要增加，建立企业欠薪保障制度或实行工资备付金制度，以解决企业发生拖欠时垫付劳动者工资的资金来源。在工资保障制度中确立积极救济手段。

第五、这可能不属于劳动法的修改范畴，我们可以向有关部门建议或呼吁，加大对拖欠工资违法行为的处罚，在刑法中应增加新的罪名，把克扣和恶意拖欠工资的行为定为犯罪行为，加以追究。