2007年2月，国务院决定对现行655件行政法规进行全面清理。在此次清理中，修改《工伤保险条例》（以下简称条例）的呼声相当高。
今年2月22日，劳动和社会保障部专门召开了条例的修改意见座谈会，全国律师协会劳动与社会保障法专业委员会副主任梁智参与其中。为此，《中国经济周刊》就相关问题专访了梁智先生。
《工伤保险条例》亟待修改
《中国经济周刊》：《工伤保险条例》备受关注，请您介绍一下我国工伤保险制度的体系。
梁智：事实上，《工伤保险条例》起源于《企业职工工伤保险试行办法》，而该办法又来自于《劳动法》规定。
自1995年1月1日实施的《劳动法》，关于劳动保障方面规定如下：
第七十条，国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。
第七十三条，劳动者因工伤残或者患职业病依法享受社会保险待遇。
1996年，根据《劳动法》规定，劳动部发布了《企业职工工伤保险试行办法》。
2003年，温家宝总理签署第375号国务院令，公布了《工伤保险条例》，适用范围包括企业单位、事业单位、社会团体、民办非企业单位和国家机关等，为各类社会组织工作人员依法享受工伤社会保险待遇提供了法律依据。
《中国经济周刊》：目前，法律界要求修改《条例》的呼声相当高，您认为《条例》存在哪些问题呢？
梁智：应该来说，《条例》的施行，对于分散用人单位的工伤风险，保障因工作遭受伤害和因职业侵害患有职业病的劳动者获得医疗救治和经济补偿，以及促进工伤预防和职业康复方面发挥了一定的作用。但是，随着社会经济的发展，也逐渐显露出一些不完善的地方，不能适应现代社会发展的需要，所以，应当尽快加以修改和完善。
我认为，《条例》存在着一些问题，是显而易见的。
比如，从劳动者来说，遭受工伤意外和患有职业病，要获得相关的工伤保险待遇，法律救济成本过高，规定程序过多，时间过长；工伤和职业病的康复，还停留在理论探讨层面，没有可操作空间和措施；与其他一些普通民事赔偿相比较，经济补偿标准过低；新出现的伤害事故和疾病没有被纳入到保障范围，例如“过劳死”等等。
从用人单位来说，不参加社会保险，逃避劳动法律责任的违法成本过低。还有，职业病确认的归口管辖问题，以及对职业病的摸底调查工作，权责不清等等。
所以，现在修改《条例》已经迫在眉睫了。
修改焦点何在
《中国经济周刊》：2月22日，劳动和社会保障部召开了征求《条例》修改意见座谈会。作为一名与会者，您能给我们介绍一下条例修改的重点是什么呢？
梁智：目前修改的主要意见包括：应扩大工伤保险受理范围，现行仅有的7种认定范围太窄；明确工伤保险受理的时限与条件；细化证据采信和程序规定；提高一次性工亡补助标准等等。
比如，在会上我们讨论了公务员是否要纳入《条例》的适用范围。
追根溯源，条例是来源于当年的《劳动法》，其适用范围同样是照搬《劳动法》，而今年刚出台的《劳动合同法》则是《劳动法》的最新发展。现在，《条例》既然要修订，就要与最新的《劳动合同法》一致。
我在会上建议：应当按照《劳动合同法》以及相关的劳动法律规定的适用范围进行修改，使之在更大的空间发挥起社会保障的功能。
我认为，与普通劳动者一样，公务员应当拥有同样的工伤保险标准，享受同样的工伤保险待遇。
《中国经济周刊》：目前，工伤事故频发，工伤认定成为法律纠纷的焦点问题，此次修改是否涉及到了这一焦点？
梁智：工伤认定也是目前《条例》的修改重点之一。《条例》虽然列举了几种情形，但还不够详尽，不利于有关部门的具体操作和对劳动者的保护。
例如，第十四条第六项：在上下班途中，受到机动车事故伤害的。
这就出现两个问题：第一，对“机动车”没有明确界定，容易造成对这一方面工伤事故享受待遇的标准差别。
第二，仅限定了受到机动车事故伤害的情况，排除了其他交通工具的伤害事故，诸如船舶和飞机等，这样显失公平。
还有，《条例》规定：
第十七条第二款：用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起１年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。
该规定对申请时间规定得太短太死。在现实社会中，因为时间太短无法被认定，致使劳动者权益得不到保护。
我认为，首先应当延长申请时限，其次要引入法定时效中断、中止制度，这样，才能更有效地保护劳动者合法权益。
事实上，我认为应当对认定为工伤的情形做出更详尽的规定，增强可操作性。比如，与《职业病防治法》、《职工工伤与职业病致残程度鉴定》和《职业病诊断与鉴定管理办法》等法律法规的修改协调起来，把“过劳死”列入到职业病的范畴之内，让那些承担高负荷的劳动者也能享受到同等待遇。此外，明确工伤保险受理时限也是修改的重点。
条例能否升级为法律
《中国经济周刊》：除了上述问题，您认为还有哪些问题应该成为《条例》修订的重点？
梁智：我认为《条例》还存在着一个重大缺陷：就是工伤和职业病人员康复制度的构建问题。
从人道主义角度看，那些遭受工伤或者职业病的人们，受到侵害的不仅仅是躯体，还可能是精神层面的伤害。而且，往往由于一个因工伤而落下残疾的成员，会把整个家庭都拖进了长期的，甚至永远无法恢复的经济困境当中。
换言之，从表面上看，工伤事故击垮的是一个人，但实质上，很可能会把他所供养的家庭都一齐拖进了痛苦的泥塘而难以脱身。
政府应该通过修改《工伤保险条例》，建立起一种工伤、职业病康复救济制度，使这些人恢复健康，返回到工作岗位，帮助这些伤者和家庭抚平伤口，回归到正常的社会生活之中。
对于这样重大的制度缺失，对于这样一个特殊群体，政府应该高度意识到事情的严重性和紧迫性，这不是几条或者几十条建议就能完全表达的。
我个人认为，我们不仅要通过修改《工伤保险条例》来进行制度构建，甚至应该上升到出台相关法律来加以保障，才能完成这样一个艰巨的任务。
《中国经济周刊》：您和一些学者向全国人大建议，应该尽快制定并出台《工伤保险法》，这是基于什么样的考虑？
梁智：从法律位阶上看，《工伤保险条例》只不过是一个行政法规，其约束力和执行力远不及由全国人大及其常委会制定的国家法律。从这个意义上讲，与其修改一个行政法规，还不如直接由全国人大进行立法。
我们正在紧锣密鼓地修改和制定《社会保险法》。我们常形象地比喻，社会保障法律是整个社会的一个稳压器，而工伤保险又是社会保险体系当中一个重要的组成部分。
最终我建议：由《社会保险法》作为基本法，构建我国的社会保障体制；制定《工伤保险法》作为特别法，专门对工伤保险相关事务进行规制。
通过建立社会保障法律法规体系，来达到分散风险，促进工伤预防和职业康复、保护劳动者、维护社会的公平和正义，实现我们国家长足发展必备的基础——社会和谐之目的。 |
