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贾国胜律师，男，毕业于郑州大学法学院，中华全国律师协会和河南省律师协会会员，河南天坤律师事务所高级律师。贾律师自从事律师 [详细介绍] |
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海南检察机关积极服务国际旅游岛建设法律监督触角向农村延伸 |
| 中国刑事法律网 2010-12-15 来源： 编辑： |
海南省人民检察院在乡镇设置检察室，把法律监督延伸到广大农村，是服务社会主义新农村建设的探索和实践，是顺应应广大农民群众司法需求的一项改革创新性工作，完全符合中央和省委的要求，完全契合广大农民群众的新期待，思路是很好的，方向是正确的，群众是拥护护的，效果是明显的。这是检察机关贯彻落实科学发展观的具体体现，是法律监督触角向农村延伸的必由路径，是服务“三农”、满足农民群众新期待的必然要求。派驻驻乡镇检察室不仅拓展了法律监督的理念与思路，也丰富了法律监督的形式和方法，使检察工作为农村改革发展的服务更加及时、有效、到位，更加有力地打击农村的各各类违法犯罪，督促农村各级组织及其工作人员依法行政、依法办事，切实维护农民群众的合法权益，对于完善党的基层政权组织、巩固党的执政地位，保障和促进进社会主义新农村建设具有重要的作用。
海南省委常委、政法委书记肖若海
派驻乡镇检察室的积极意义在于：一是面对面听取群众意见，调处矛盾纠纷，畅通了举报渠道，延伸了监督触角，拓宽宽了服务层面，为三农建设和维护稳定提供了强有力的法律保障。二是完善了农村的司法组织结构，加强了基层政权建设。三是有利于检察机关在农村开展法律律宣传、向群众提供法律咨询服务。这项创新性工作使检察机关与老百姓之间，可以讲话更投缘、心灵更接近、感情更深厚、事情更好办、社会更和谐。派驻乡镇镇检察室的设立架起了与农民之间的连心桥，也是我们了解社情民意的信息站，预防基层干部违法的防护网，执政为民的展示台。
海南省人大代表、万宁市市长丁式江
派驻乡镇检察室作为我省检察机关服务大局，积极探索法律监督触角向农村延伸的一种新模式，除了具有畅通群众诉求求、化解社会矛盾纠纷的意义外，还具有以下意义：密切党和群众的血肉联系，为党和政府赢得民心；提高农村基层党组织战斗力，巩固基层政权；维护人民民群众合法权益，实现社会公平正义；完善了乡镇一级司法组织体系，推动了农村民主法治建设。
海口市秀英区人大副主任、人民监督员张惠君
2008年，海南省人民检察院在学习实践科学发展观活动中，围绕检察工作更好地服务党和国家工作大局开展深入调研，进一步了解当时影响农村和谐稳定、农民群众反映强烈的主要问题：土地纠纷矛盾突出，村级财务管理存在漏洞，惠农资金被贪污、侵占、私分，农民合法权益受到侵害得不到及时处理，利益分配不公，村委会换届选举问题突出，宗恶势力成为地下“公检法”，极少数基层干部不作为、乱作为，基层干部群众法律意识淡薄，对村组织干部的监督不力。
面对这些问题，广大农民群众说出了心里的盼望：盼加强涉农检察工作，将工作重心下移到农村；盼农村社会治安好，生活生产有安全感；盼加大惩治腐败力度，及时查办涉农职务犯罪；盼送法下乡，提供法律服务；盼保护农民合法权益，主持公道；盼基层组织执法公正，伸张正义；盼畅通诉求渠道，方便举报、控告、申诉。
调研的过程是思想认识深化的过程，检察官们深切感受到传统的执法工作方式已不能适应和满足新形势下农民群众对检察工作的新要求、新期待。在开放、多元、动态的社会环境和信息化条件下，农村社会矛盾纠纷类型和解决方式发生了巨大变化，对法律监督的需求日益增长。由于最基层的检察机关设置在县级城市，在农村缺乏对应公安派出所、人民法庭、司法所的组织机构，客观上造成检察机关与广大农村“信息不对称”，且涉农检察工作专项治理停留在“运动式”执法的层面，法律监督在农村成为薄弱环节。
能否在农村建立起执法为民、服务“三农”的固定阵地和一线平台？海南省检察院党组经过反复论证，提出“基层检察工作重心下移、检力下沉，把法律监督延伸到广大农村”，在距离市区(县城)较远、人口较多、治安问题突出、信访总量较大或开发项目较多的中心乡镇设置派驻检察室，以此为新的载体，延伸法律监督触角，及时掌握广大农民群众的涉检需求，加强对人民法庭、派出所等基层组织及其人员的法律监督，保护农民群众权益，维护农村和谐稳定，促进农业经济健康发展。
海南省检察院提出的工作思路得到了省委的充分肯定。省委书记卫留成在省检察院党组报送的《基层检察院工作重心应该下移对我省农村涉检问题的调研报告》上批示：“省检察院的调研报告提出的工作重心下移的意见很值得重视，特别是在当前深入贯彻党的十七届三中全会精神的情况下，检察工作重心高度关注农村和农民就显得更重要，请政法委研究支持检察院的做法。”同时，时任最高人民检察院党组副书记、常务副检察长张耕来海南调研，也对这一工作思路予以充分肯定，认为是检察机关贯彻落实党的十七届三中全会精神的重要措施，应该积极探索。
在省委、省委政法委和最高人民检察院领导的大力支持下，海南省检察机关设置派驻乡镇检察室试点工作拉开帷幕。2008年11月13日，澄迈县检察院派驻老城检察室、福山检察室和琼海市检察院派驻中原检察室、长坡检察室同时挂牌成立。2009年年初，省委、省政府下发了《关于进一步加强全省政法基层基础建设的意见》，要求将派驻乡镇检察室建设纳入全省政法基层基础建设中，作为政法机关“基层基础建设年”的重要任务，并明确在年底前基本完成全省派驻乡镇检察室的设置布局。2009年12月，在试点工作推进1年之际，海南省委政法委召开了派驻乡镇检察室试点工作总结大会，省委常委、政法委书记肖若海充分肯定了派驻乡镇检察室开展试点以来的工作成绩，要求坚定信心，全力推进法律监督触角延伸向纵深开展。派驻乡镇检察室建设由试点转向全面推进。
目前，海南检察机关共设立36个派驻乡镇检察室，覆盖156个乡镇、59个农场、14199个自然村，为占全省总人口近70%的550万农村群众提供法律服务和司法保护。今年5月，最高人民检察院检察长曹建明到海南调研时，对此进行了高度评价。近日，最高人民检察院下发了《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》，充分肯定了海南检察机关开展涉农检察工作的发展方向。
准确定位功能职责探索有效运行模式
如何定位派驻乡镇检察室的功能和职责任务，关系到其能否充分发挥法律监督职能作用。在海南省检察机关推进派驻乡镇检察室试点工作的关键时期，2009年2月11日，全国基层检察院建设工作会议召开，中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康在会上指出：“着力抓好涉农检察工作，把法律监督的触角延伸到广大农村，全力服务农村改革发展。”2009年6月，最高人民检察院检察长曹建明在基层调研时指出：“要积极探索加强涉农检察工作的有效举措，把法律监督的触角延伸到广大农村，更好地服务社会主义新农村建设。”这些重要指示为试点工作指明了方向，明确了目标任务，注入了强大动力，使海南检察机关备受鼓舞，深受启发，探索总结涉农检察工作的新特点和内在发展规律，确定了派驻乡镇检察室的主要功能和职责任务，围绕“法律监督的触角”来定位派驻乡镇检察室的功能职责。
其主要功能是：基层检察院的“侦察兵”；执法为民的一线平台；督促基层组织及其人员依法履责的“助推器”；参与农村社会管理创新的重要元素；检察专门工作与群众路线相结合的有效载体；砺炼检察队伍的实践基地。
其职责任务是：受理公民、法人和其他组织的举报、控告、申诉，接受犯罪嫌疑人自首；畅通群众诉求渠道，排查化解矛盾纠纷；开展调查研究，对辖区影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，提出对策建议，参与基层社会管理创新；发现、收集职务犯罪线索和其他涉检信息。经检察长批准对职务犯罪线索进行初查；对基层公安派出机构、人民法庭、司法所等执法单位的执法活动开展法律监督；开展职务犯罪预防工作和法制宣传教育；协助派出院开展民事督促起诉等工作；完成检察长交办的其他工作。
针对派驻乡镇检察室人手少、工作头绪多、管辖区域广等特点，派驻乡镇检察室探索出“定点加巡回”、“一带三”等工作运作模式，实现了“四个掌握”、“六项延伸”：掌握维稳基本情况及社情民意、掌握社会治安突出问题、掌握农民群众反映强烈的问题、掌握流动人口和特殊人群的情况动态。延伸控告申诉检察职能，畅通群众诉求渠道；延伸检察监督协调职能，及时有效化解矛盾纠纷；延伸参与侦查和预防职务犯罪职能，切实维护农民群众合法利益；延伸各类诉讼监督职能，促进基层政法队伍公正廉洁执法；延伸民事检察职能，开展民事督促起诉工作；延伸联系群众的桥梁纽带职能，当好党委政府的参谋助手。
“定点加巡回”工作模式，即在派驻地定点，在辖区周边非驻点镇设立检察工作站，并在农村干部和群众中选聘信息联络员，建立覆盖农村、横向到边、纵向到底、点面结合的“乡镇检察室、工作站、信息联络员”检察网络体系。形成定期接访、巡回调查、随时接访和信息联络员及时传递社情民意及维稳动态信息的工作运行模式。
“一带三”工作模式，即以乡镇检察室为法律监督触角向农村延伸的一线平台，带动“服务三农、矛盾化解、管理创新”3个方面向广度深度拓展，形成涉农法律监督网络。
查办涉农职务犯罪落实支农惠农政策
白沙县检察院派驻七坊检察室在走访农民群众时得知有人克扣能繁母猪补贴款，随后配合查办了该县七坊畜牧站原站长符某贪污74户农民群众母猪补贴款16700元一案，引起了海南省委、省政府领导的高度关注。省委书记卫留成、省长罗保铭等省领导先后批示，要求对全省各项支农惠农补贴发放、使用进行专项检查。屯昌县检察院派驻枫木、新兴检察室协助查办了国营中坤农场黄岭分场主任史振军等6人在住房改造补贴款发放过程中，克扣298户职工每户近300元“辛苦费”，共计89240元的犯罪案件，款项全部发还被侵害的群众，职工由衷地感谢党和政府。
两年来，派驻乡镇检查室共配合查办农业基础设施建设、农业补贴款项、社会保障资金等职务犯罪案件121件191人，挽回经济损失278.2万元，全部返还给受害群众。
针对支农惠农资金发放过程存在的问题，派驻乡镇检察室进一步延伸办案效果，形成了对支农惠农资金职务犯罪的调查报告，省委书记卫留成、省长罗保铭等省领导批示，要求财政部门改进支农惠农补贴发放方式，杜绝发放过程产生的问题。省财政厅试点财政支农惠农资金“一卡通”改革，将以前各项补贴资金由各主管部门或乡镇分散发放的模式，统一由财政部门通过农信社将资金直接划入补贴对象“一卡通”存折账户，确保了补贴资金足额、及时发放到位，有效遏制了侵害农民群众利益的问题发生。
有效化解矛盾纠纷促进农村社会和谐
“想不到乡镇检察室对我们农民的事情那么重视，这么快就让我们拿到了工钱！”来自湖南的38名农民工兄弟拿到被拖欠已久的5.4万元工程劳务款时，还迟迟不敢相信这是真的。今年4月30日，因长期没有拿到上海某公司应支付的工程劳务款，无奈的农民工兄弟不得已到陵水县新村镇政府上访。陵水县检察院派驻新村检察室获悉后，启动了“大调解”体系，联合镇政府、综治办、司法所、法庭等单位，及时接访，并联系欠款公司负责人到场。经调解，该公司当场支付工程劳务款两万元，余款3.4万元在次日付清，成功平息了这起上访。
当前，农村矛盾纠纷形成原因复杂多样，单独依靠某个部门来化解，显得力不从心。派驻乡镇检察室改进执法观念，推动建立了由乡镇党政统一领导、“两所一庭一室”分工牵头、各基层组织各司其职、群众广泛参与的“大调解”组织体系，人民调解、行政调解、司法调解形成合力，实现了资源共享、人员共同、效能共显，努力把群众的诉求解决在基层和初访、个访阶段，做到“三个防止”，即防止由小的矛盾演变为大的矛盾、防止民事纠纷演变为刑事犯罪案件、防止单纯个案演变为群体性事件。
化解矛盾纠纷还必须正本清源，深挖矛盾纠纷背后的腐败。海口市龙华区城西镇薛村第七经济社集体土地被征用后，时任经济社社长的薛某侵吞土地征用款和青苗补偿款后潜逃，引发村民23次群体性上访。龙华区检察院派驻龙泉检察室经积极工作将在逃犯罪嫌疑人薛某抓获，并协助查清了薛某等人共同贪污土地征用款和青苗补偿款46.8万元的事实，平息了村民的对立情绪，使持续数年的群体性上访事件得以顺利化解。
两年来，各派驻乡镇检察室共受理农民群众来信来访842件，提供法律咨询14000余人次，为群众排忧解难397件，依法妥善化解各类矛盾纠纷323件；妥善化解和预防可能引发的群体性事件42件，涉及4840余人，配合自侦部门和移送公安机关查办集体上访、群体性事件背后的各类犯罪80件156人，畅通了群众诉求渠道，推动形成依法有序表达诉求、及时解决问题的社会环境，很多地方做到了小事不出村、大事不出镇。
坚持以监督促管理提升社会管理水平
2009年，临高县和舍镇发生了一起因非法采沙引起上百人欲持刀持枪争抢地盘进行械斗的恶性事件。虽然得以及时制止，但也暴露出长期以来存在的对非法占地采石采沙管理乏力等深层次问题。临高县检察院派驻新盈、博厚检察室结合全省查办危害能源资源和生态环境资源渎职犯罪专项活动，对非法采石采沙现象进行巡回调查，向县委县政府提交了专项调查报告，并向国土局发出检察建议，促使该县对全县矿产资源开采、管理情况进行专项整治，关停非法作业采矿点101家，有力地促进了矿产资源开发秩序的好转。
派驻乡镇检察室立足职能，深入了解影响农村社会和谐稳定的源头性、根本性和基础性问题，综合运用法律监督调查、检察建议、配合查办案件等手段，当好党委政府参谋助手，推动农村社会管理水平提高。共向各级党委政府提交182份调研报告，向有关单位部门发出84份检察建议，督促基层组织及其工作人员依法履行职责，协助查办玩忽职守、滥用职权等渎职犯罪案件16件21人。
派驻乡镇检察室积极加强对村级组织的法律监督，促进农村民主逐步迈入法治化轨道。针对村级财务、土地征用承包、支农惠农补贴不公开、不公示、缺乏监督的情况，积极探索“两监督、三公开”的方式，即纪检监察监督和检察室法律监督；村财务公开、支农惠农资金标准和发放程序公开、土地征用承包情况公开，帮助村级组织整章建制，规范村务管理，提高村民自治民主管理水平。琼海市检察院派驻长坡检察室针对欧村党支部书记符某在承包开发虾塘过程中侵吞承包款案件中暴露出来的村委会财务管理方面的问题，促使其建立健全财务管理制度，并建议镇委、镇政府对各村委会财务开支情况集中进行清理，监督纠正了部分村委会财务管理混乱的问题。
开展职务犯罪预防推进党风廉政建设
今年10月27日，海南省首个农村干部警示教育基地秀英区农村干部警示教育基地在海口市秀英区检察院派驻永兴检察室开班，30余名村干部参加了第一期涉农犯罪预防讲座。该基地通过一道廉政文化廊、一组法制宣传栏、一堂犯罪预防课、一部警示教育片、一本农村干部百问书、一份廉洁责任状、一处清风谈心亭、一册心得体会集等“八个一”的独特警示教育方式对辖区农村干部进行普法和反腐倡廉教育，开创了派驻乡镇检察室预防涉农职务犯罪的新形式，使派驻乡镇检察室融入到农村惩治和预防腐败体系建设总体格局。目前，东方、白沙、临高等检察院派驻乡镇检察室也正在积极筹建农村基层干部廉政警示教育基地。
各派驻乡镇检察室共协助各乡镇开展职务犯罪预防工作386次，受教育的村级组织干部达6000余人次；深入重大工程建设项目了解情况、开展职务犯罪预防工作277次，为重大工程项目解决隐患苗头41件，有效防范遏制了因违法犯罪可能引发的影响农村社会和谐稳定的问题。
强化两所一庭监督确保公正廉洁执法
2009年3月19日上午，澄迈县福山镇和乐村民符某将一面绣着“敢于监督、为民服务”的锦旗送到澄迈县检察院派驻福山检察室，并动情地说：“乡镇检察室真是为我们老百姓说话的。”2008年6月19日，符某被同村村民打伤，当地派出所立案后，因没有做人身伤害的司法鉴定，拖了近半年也没有解决。符某听说派驻福山检察室挂牌成立，就带着试试的心态到乡镇检察室反映情况。检察室得知后，经过了解情况，督促派出所依法及时处理。很快，派出所办案人员带符某到鉴定机关做了司法鉴定，根据鉴定结论，依法调解结案，由打伤符某的同村村民赔偿医疗费1200元。
派驻乡镇检察室正是通过加强对公安派出所、人民法庭和基层执法单位的监督，及时处理和纠正各执法单位不公正、不规范的问题，改变了以往检察机关对基层司法执法活动监督不到位、不及时的状况，促进公正廉洁执法。两年来，共要求公安机关说明不立案理由150件，监督公安机关立案100件，提出纠正侦查活动违法34件，已纠正31件，向公安机关移送涉嫌犯罪线索26件；开展监外执行活动监督140次，提出纠正违法27件，已纠正23件；监督人民法庭的审判、执行和调解活动51次；协助开展民事督促起诉工作，办理民事督促起诉案件65件，为国家、集体挽回损失939.25万元。检察队伍也在实践一线得到了砺炼，执法公信力进一步提高。
开展治安环境整治维护农村社会稳定
“是乡镇检察室让我找到回家的路啊！我再也不用过东躲西藏的日子了。”潜逃11年的犯罪嫌疑人陈某在其家属陪同下到万宁市检察院兴隆检察室投案自首时感慨地说。1999年11月26日，陈某伙同他人，在该市东澳镇将邻村潘某打伤致死后潜逃。十余年来，因陈某在外潜逃，该案久拖未结，被害人家属不断上访。据群众反映，陈某有时回家过年。兴隆检察室获悉此情况后，多次上门找陈某家属做思想工作，释法说理，耐心开导，最终说服其投案自首。
今年，各派驻乡镇检察室积极参加国际旅游岛建设环境综合整治，参与社会治安综合治理行动149次，深入农村开展法制宣传教育521次，发放宣传资料6.4万余份，受教育人数12万余人次。两年来，共成功敦促123名犯罪嫌疑人投案自首，配合对275名刑满释放解除劳教人员开展帮教安置工作，消除治安隐患，防止重新犯罪。
服务村级换届选举加强农村法治建设
“哪个部门保管封存票箱，我们都信不过，我们就信乡镇检察室！”海口市秀英区海秀镇业里村民在今年该村换届选举中出现选举投票争议，需对票箱进行封存，但对保管票箱的选举工作部门产生怀疑，强烈要求派驻乡镇检察室对封存的票箱进行保管。这是今年派驻乡镇检察室服务保障海南省第六届村级组织换届选举时的一个场景。各派驻乡镇检察室充分法律监督职能作用，服务保障村级组织换届选举。
选举前加强预防，重点抓好宣传教育。共巡回走访995个村(居)委会，开展法制宣传311次，发放宣传资料45847份，开展警示教育讲座114次，召开座谈会233次，形成调查报告43份，为各级党委政府正确决策提供了实践依据，有效排除了破坏选举的苗头性隐患。
选举中加强规范，重点打击贿选等违法犯罪。查办换届选举中职务犯罪案件7件11人。海口市秀英区检察院派驻永兴检察室在服务换届选举的过程中，配合查办了长流镇长东村委会琼华村干部谭某等6人受贿案，产生了很好的警示教育作用，并为当地农民群众多争取到800余万元土地补偿款，维护了群众利益。
选举后加强制度建设，重点建立长效机制。海口市龙华区检察院派驻龙泉检察室通过“三个一”启动选后预防教育，即发一份检察建议，建议镇政府加强对新任村干部的警示教育；上一堂警示教育课，给新上任村干部上一堂警示教育课；签一份《廉政从政承诺书》，监督新上任村干部与镇政府签订《廉政从政承诺书》。
民主与法治相辅相成，相得益彰。法律监督促进了农村基层民主政治建设的健康发展。由于派驻乡镇检察室的积极服务保障，海南村级组织换届选举工作呈现出“六个新提升和一个明显下降”，即干部群众的民主意识和法制观念有了新提升；群众参与度有了新提升；群众满意程度有了新提升；选举规范化程度有了新提升；村级组织新班子成员的整体素质和公信度有了新提升；检察机关的执法公信力有了新提升；干扰选举正常进行的事件明显下降。
海南省检察机关的实践证明，派驻乡镇检察室完善了农村基层政法组织体系，弥补了法律监督机构在农村基层政法组织体系中的缺失，与公安派出所、基层人民法庭和司法所共同构成了完成的农村司法工作机制，进一步增强提升了基层政法机关维稳工作的合力作用和整体效能。
派驻乡镇检察室成为检察机关推进三项重点工作的有效载体。通过为农民群众提供了“零距离、低成本”的诉求渠道和直接“面对面”的场所，及时有效地化解各类矛盾纠纷，并督促基层各级组织依法履责，避免了因不作为、乱作为而致使小事拖大、大事拖炸；通过加强法律监督促进农村社会管理创新，有效地弥合了乡镇政权对村级组织管理监督的“断层”，夯实了党的执政基础；通过加强对公安派出所、人民法庭和司法所执法活动的监督，及时纠正执法不公正、不规范的问题，促进了基层政法队伍公正廉洁执法。
派驻乡镇检察室开拓了新时期检察专门工作与群众路线相结合的新途径。通过定期巡回检察、接受控申举报、法制宣传等，加强了和农民群众的联系沟通，密切了检民关系，增强了法律监督工作在农村的认知度和公信力，夯实了检察机关的基层根基，为检察工作科学发展注入了强大的生命力。
在地方党委和政府看来，派驻乡镇检察室实现了对基层组织及其人员的有效监督，促使其依法行政和治理，节约了执政成本。琼海市长坡镇镇委书记李名广说：“对于基层干部来说，有了乡镇检察室的监督，只是一时的不舒服；没有乡镇检察室的监督，可能会一辈子的不舒服。”东方市委副书记、市长吉明江说：“依靠乡镇检察室的法律监督预防化解农村矛盾纠纷和群体性事件，维护农民权益，成本低，效果好，我们将一如既往的支持乡镇检察室工作。”
派驻乡镇检察室使农民群众真切地感受到了公平正义，是“家门口的检察院”和“保护神”。琼海市长坡镇椰林村村民孙振洲说：“以前反映问题至少要去市里，既花时间又花钱，如今在身边就可以解决问题，感谢检察院为老百姓着想。”临高县博厚镇头国村村民林传龙说：“现在才知道检察院能维护农民的权益。村民盼着社会和谐，对乡镇检察室是发自内心地欢迎！"用澄迈县人大常委会主任陈平辉的评价来概括派驻乡镇检察室是最恰当不过了：“最近的距离，最大的方便;最低的成本，最大的效益;最小的机构，最大的作用。”
派驻乡镇检察室，任重道远！来源法制网——法制日报) |
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