目前，无论是大陆法系国家还是英美法系国家都没有一部专门的司法鉴定法，而我国在司法鉴定体制改革过程中，已有黑龙江、重庆、吉林、河南、河北、湖北、四川、江西、山西和深圳十个省市通过了地方立法，其中河南、河北、湖北、四川、江西、山西、深圳的司法鉴定条例是《立法法》颁布后出台的。本文试图对这些条例涉及的一些争议较大的问题进行比较分析，并结合广东的实践探讨司法鉴定立法的趋势。
一、司法鉴定地方立法侧重规范行政管理内容
司法鉴定究竟是否属于中央立法专属权限，涉及到司法鉴定的性质，即司法鉴定是否属于诉讼活动。三大诉讼法都有涉及鉴定的条文，但只对鉴定的启动和鉴定结论的采信进行规定，对鉴定活动如何进行、鉴定机构和鉴定人如何管理则无规定。从国务院赋予司法行政机关管理面向社会服务司法鉴定职能可以看出，司法鉴定管理属于行政事务，根据《立法法》的规定地方可以立法。上述十部条例虽在名称、章节结构、立法侧重点方面略有差别，但无一不是侧重规范行政管理内容，主要包括立法依据、宗旨，司法鉴定概念界定，司法鉴定活动原则，司法鉴定行政管理，鉴定机构与鉴定人，司法鉴定程序，法律责任。黑龙江、吉林、河南、湖北、四川、河北、山西七省条例名称是《司法鉴定管理条例》，重庆、江西、深圳条例名称为《司法鉴定条例》。重庆条例章节最多，有９章，主要把鉴定受理、实施、补充鉴定与重新鉴定等属于鉴定程序的部分分拆成单章。黑龙江条例有８章，但条款最多，达９２条，其鉴定费用单独分章。河南、山西条例共７章，吉林、江西、河北条例分６章，四川条例５章，湖北、深圳条例不分章，前者的条款最少只有２６条。河北、重庆、黑龙江、吉林、山西五省条例把鉴定文书单独成章，河南、黑龙江条例专门设立司法鉴定管理一章。在总的框架上，《立法法》颁布后的司法鉴定条例内容有所精减，主要原因是司法部陆续颁发了一些司法鉴定管理规章，如《司法鉴定机构登记管理办法》、《司法鉴定人管理办法》、《司法鉴定程序通则》等，有的地方条例就不再重复或制订类似的规定。
二、司法鉴定概念界定渐趋一致
司法鉴定立法的首要问题是司法鉴定定义的界定，这也是地方立法中引起争议的焦点之一。它涉及到司法鉴定法调整的范围，涉及到与行业鉴定相关法律法规的关系。定义过于宽泛，则不可避免地会与现有法律有所抵触，容易形成实践中的新矛盾，并因此制约鉴定法律的实行。如果太窄，又可能难以涵盖司法鉴定领域，更难以进行有效规范。目前法律没有明确司法鉴定的概念，因此各省市制定的法规都对司法鉴定定义进行了阐述。综观十部条例对司法鉴定的定义，基本是从鉴定主体、客体、适用范围等方面进行阐述，典型的表述是“司法鉴定机构和司法鉴定人依法对诉讼案件涉及的专门性问题进行鉴别和判定的活动”。各条例定义的区别主要表现在：
（一）鉴定主体。江西、深圳条例明确鉴定主体只能是自然人，而不是鉴定机构，司法鉴定是一种个人行为，这与西方两大法系国家在鉴定主体上的做法一致。四川司法鉴定管理条例则规定，司法鉴定是指司法鉴定机构接受司法机关和公民、法人或其他组织的委托，指派司法鉴定人对与诉讼活动有关的专门性问题进行科学检验、判定并作出结论的活动，它强调鉴定机构的主体地位。其余七部条例都将鉴定机构与鉴定人并列为鉴定主体。
（二）适用范围。河南和四川、河北、湖北、吉林、山西六省条例把司法鉴定限定在“诉讼活动中”，即为立案、侦查、起诉、审判、执行服务的鉴定才是司法鉴定。重庆、黑龙江和江西条例把诉讼案件立案前调查所做的鉴定纳入司法鉴定范围，相比前者，范围更广，包括了立案前进行专门性调查所涉及的或当事人为获取参与诉讼的必要证据而委托进行的鉴定。深圳条例的表述比较模糊，容易理解成包括行政执法案件在内的鉴定都是司法鉴定。除深圳、山西、河南条例外，其余条例为对定义的表述进行补充，规定了司法鉴定的具体范围。部分原因是因为司法鉴定目前尚不为人们所了解，而且部分行业主管部门出于部门利益不愿意将鉴定机构纳入司法行政部门管理，作此规定确有利于减少纠纷。《立法法》颁布后，各地司法鉴定条例逐渐把司法鉴定适用范围限定于诉讼活动中。
此外，对比《立法法》颁布前后的条例，在定义的规定上有一些变化，黑龙江条例规定了鉴定的委托主体只是司法机关，而四川条例就规定司法机关和当事人都是委托主体。其余条例在定义中没有出现委托主体。
三、司法鉴定委员会的设置得到地方立法肯定
由于司法鉴定工作涉及部门较多，而且没有统一的法律进行规范，在实践中难免产生矛盾，为此成立跨部门、相对超脱的司法鉴定委员会来协调、指导司法鉴定工作有现实必要性，它也是长期以来我国司法鉴定工作行业分割、部门垄断发展到一定阶段后的过渡产物。除山西外的九部条例规定了设置司法鉴定委员会或司法鉴定专家委员会，对司法鉴定工作进行协调、指导、监督。山西省早已成立省、市两级司法鉴定委员会和三个省级专家委员会，但该省条例没有规定这方面内容。黑龙江、重庆、河南、吉林、江西、湖北、深圳条例规定设立司法鉴定（工作管理）委员会，负责指导、协调、监督本行政区域内的司法鉴定工作，并下设专家委员会，受理区域内重大疑难案件的鉴定和终局鉴定，其中黑龙江、重庆只设立省（市）一级司法鉴定工作委员会，吉林、河南、湖北、江西设立了省、市（州）二级。四川、河北条例规定设立省司法鉴定专家委员会或专家鉴定委员会，负责本省行政区域内的复核鉴定。深圳还另设独立的司法鉴定专家委员会，江西、河南则只有省一级设专家委员会。
司法鉴定委员会面临的实际问题是终局鉴定责任由谁承担，专家委员会的主体性质如何？从广东省的实践来看，司法鉴定委员会在协调解决司法鉴定管理、理顺司法行政机关与各主管部门关系方面发挥了应有的作用，但专家鉴定委员会是松散型结构，鉴定人来自不同机构、单位，鉴定责任难于落实到个人，而且专家委员会挂靠司法行政机关，多少也有“自管自鉴”的嫌疑，其做出的鉴定结论，一旦当事人不服，司法行政机关必成为投诉对象。特别是在经济发展、公民法律意识增强情况下，这种现象必然会增多。
四、司法鉴定管理模式各不相同
河南、吉林、重庆、深圳和河北、湖北条例规定司法行政部门负责管理面向社会服务司法鉴定，司法机关管理自身鉴定；江西、四川、山西条例明确司法行政部门主管本行政区域内的司法鉴定工作。在面向社会服务司法鉴定机构问题上，吉林、重庆和河北、湖北、江西、四川、山西条例都规定鉴定机构只有经过司法行政部门审批（审核、登记）并颁发司法鉴定许可证后，方可从事面向社会服务司法鉴定。河南则对面向社会服务司法鉴定机构分类管理，即对依法拥有司法鉴定权的机构实行备案，对行业鉴定机构申请司法鉴定以及新设立司法鉴定机构实行审核登记，颁发许可证。黑龙江实行“二次准入”式管理，行业鉴定机构由行业主管部门推荐，司法行政机关确认后颁发许可证。深圳条例囿于立法权限，对社会鉴定机构从事司法鉴定采用模糊表述，即按法律、法规或国家有关规定办理登记手续后，才能从事司法鉴定活动。
五、终局（复核）鉴定制度得到普及
九部条例设立了终局（复核）鉴定制度，但鉴定次数和程序的规定各异。黑龙江、河北、江西条例规定重新鉴定后对鉴定结论仍有异议的，由省司法鉴定委员会作省内终局鉴定。吉林条例规定出现两个不同鉴定结论需要进行重新鉴定的，由司法机关委托省或市司法鉴定委员会作出本行政区域内的终局鉴定。重庆条例规定两次鉴定后，对鉴定结论仍有异议的，由市司法鉴定委员会作市内终局鉴定。深圳条例规定公安司法机关或当事人对初始鉴定结论有异议的，可以（申请）进行复核鉴定，所称的初始鉴定就是提交专家委员会之前作出的鉴定。河南条例规定第一次重新鉴定后，可以委托司法鉴定专家委员会作出省内终局鉴定。四川条例明确对初次鉴定、重新鉴定有异议的都可以进行复核鉴定。湖北条例规定省级司法机关对重新鉴定的结论仍有异议的，可以提请作出省内终局鉴定。
设立省、市两级司法鉴定的终局（复核）鉴定，其目的是为了解决辖区内多头鉴定、重复鉴定的问题。从法律上来说，并没有限制鉴定次数的规定；从司法实践的角度来说，多头鉴定、重复鉴定不但给当事人造成较大的经济、精神负担，而且也会延误诉讼时效，相当部分诉讼案件因此耽搁、甚至引发社会矛盾。尽管同时规定，对复核鉴定有异议时，可以申请赴辖区外鉴定，但有学者认为设立终局（复核）鉴定制度，明文规定鉴定在本辖区的权威性，侵犯了审判机关的采信权，与诉讼制度相矛盾。笔者认为，可以考虑规定办案部门或当事人对重新鉴定的结论有异议时，委托专家鉴定委员会提出复核意见，但不规定其终局性。
六、司法鉴定的启动突破现行法律规定
现行诉讼法规定，对专门性问题需要进行鉴定的，由司法机关决定，当事人可以申请。在各地制定的司法鉴定条例中，黑龙江、重庆、吉林、深圳条例对鉴定启动权的规定，与诉讼法一致。其余六省条例授予了当事人一方一定程度的司法鉴定启动权。河南条例对启动问题规定得很原则“法律、法规对申请、委托、决定进行司法鉴定有明确规定的，从其规定；未作规定的，公民、法人和其他组织可以委托司法鉴定机构进行鉴定”；又如湖北条例规定“负有举证责任的当事人可以直接委托司法鉴定机构鉴定”；四川条例采用比较委婉的表述“司法机关、公民、法人或其他组织委托司法鉴定，应当采取书面形式，并提供全面、真实的鉴定材料。”；河北条例规定“当事人或其代理人可以委托司法鉴定机构进行鉴定”；山西条例采用被动式表述“司法鉴定机构可以接受侦查、检察、审判机关等的司法鉴定委托，也可以接受当事人或者其诉讼代理人司法鉴定委托。”江西条例也是类似的表述。从地方立法的趋势看，司法鉴定启动权作为维护当事人权益，增强公民私权的重要标志，正逐渐在现行诉讼法规定的框架内被突破，这也与我国庭审方式向对抗式转变相适应，尽管这种突破的合法性尚有疑问。
七、多数条例不允许政法机关内设鉴定机构面向社会服务
政法机关内设鉴定机构能否面向社会有偿服务，在立法界主要有两种观点：一是认为政法机关不能经商（指面向社会有偿服务），否则易滋生腐败，内设鉴定机构虽已改为事业编制，但在管理上仍同属一个部门，关系千丝万缕。黑龙江、河南和江西、河北、山西条例就规定，司法机关内部设立的鉴定机构不得进行面向社会（有偿服务）的司法鉴定。吉林、深圳条例虽未明确，但规定司法机关鉴定机构依法负责职责范围内的鉴定活动，依其立法本意也可理解为不能越权对外有偿服务。二是认为政法机关内设鉴定机构技术力量雄厚，仅为本机关办案服务，可能造成设备和人员的浪费，应当允许它们在一定管理模式下对外有偿服务。重庆和湖北、四川条例就明确司法机关鉴定机构可以面向社会服务，接受司法行政部门管理。从实践来看，地方立法的两种情况各有利弊。但从司法以追求公正性为最大值的角度而言，政法机关内设鉴定机构不宜对外有偿服务，否则难免瓜田李下，当事人往往猜疑其凭借自身的司法权力，包揽司法鉴定而显失公正。从广东省的实践看，司法机关内设鉴定机构具有国家强力机构背景，社会很难监督，即使法定由司法行政机关主管也是如此，又由于责权利的不统一，鉴定人缺乏责任心，加之内部监督似同形式，其鉴定结论的准确性值得商榷。
此外，深圳、河北、四川条例还规定仲裁或其他有争议活动中的鉴定活动参照条例执行，湖北条例规定司法鉴定活动的法律援助。
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