张亚莉
什么样的城市发展道路才算科学？如何在城市发展中实现城镇化、工业化和农业现代化联动、和谐发展？
与外延扩张“摊大饼”式发展思路迥异的是，河南省辉县市坚持“内涵为主、外延为辅”，立足土地节约集约利用、以土地收益改善民生，掀起了一场内涵式挖潜的城市建设“不扩张运动”，走出了一条新型城镇化发展道路。
何为“内涵为主，外延为辅”？辉县市委书记崔学勇解释，“内涵为主”是指将人的居住范围控制在5年前的规划范围内，充分利用现有空间发展城市；“外延为辅”是指在城市周边废弃地上发展工业，尽量不占或少占耕地。
借助旧城改造和城中村改造热潮，辉县市使居民有序向社区聚集、企业有序向工业园区聚集，从而在土地节约集约利用、群众利益不受损的基础上，聚人聚财聚物，呈现出“三化”联动、和谐发展的良好态势。
将城市建设列为“一号工程”——在原有基础上改造提升，聚人聚物聚财
在今天的辉县市城区，老一辈人仍津津乐道于这座城市曾有过的辉煌。早在上世纪六七十年代，辉县人“治山治水”，大搞农田水利建设，率先在全国兴办“五小工业”。当年，《人民日报》和中央新闻纪录片相继细述了这些做法，纪录片标题更是直抒胸臆——《辉县人民干得好》，太行精神享誉全国。
“五小工业”的发展，使辉县市与其他17个改革开放特别试点县（市），共同演绎了“十八罗汉闹中原”的华彩乐章。而随之带来的，是严重的城市发展后遗症：工矿厂房遍地开花、污染严重，城市布局杂乱无章，“城中村、村中城、大宅院、小平房”，群众生活居住环境差。灰尘遮城、垃圾围城、交通堵城、污水绕城，是城市形象的生动写照。城市建设滞后，已成辉县市发展的“短板”。
2006年，辉县市委、市政府将城市建设列为“一号工程”，旧城改造和城中村改造热潮由此掀起。
在辉县市城区最繁华的南关商业街，拆旧建新工作正在热火朝天地进行着。从现场不难看出昔日辉县的影子：道路狭窄而拥挤不堪，居民住房多为砖混结构的平房，楼间距小，采光、通风条件差。更重要的是，一旦遇到火灾，组织群众疏散都很困难。辉县市国土资源局办公室主任王振兴告诉记者，从地质学角度来看，整个新乡市位于华北平原地震带上，而这些自建住房均未达到设防要求，安全隐患很大。
城市要发展，原有的城市形象、群众的居住条件和环境就一定要变。是“摊大饼”式的扩张新区，还是在原有基础上改造提升？辉县市选择了后者。
如何利用现有空间发展城市，达到聚人聚物聚财的目标，是崔学勇长年思考的一个问题。经过调查他发现，在上世纪八九十年代，我国县城人口密度一般为每平方公里1.2万人，到了2005年却下降到不足9000人。也就是说，随着城市发展，高楼林立，人口密度不升反降。“这种发展模式是不可持续的。而通过旧城改造和城中村改造，使居民有序向社区集聚，经综合测算，全部工程实施完毕后，每平方公里可容纳约2万人，这就实现了聚人的目标。同时，工程的实施，减少了群众的重复建房投资；节约出的土地发展第三产业，每年至少可增加税收20%左右；在城区我们发展劳动密集型、清洁无污染的工业园区，增加了社区居民就业岗位，这就实现了聚物聚财的目标。”
我国城市发展普遍面临人口众多、土地资源不足的瓶颈制约，客观形势要求我们应当走紧凑、节约、高密度的城镇化发展之路。辉县的发展思路，正符合了未来我国城镇化发展方向。
居民向社区聚集——城中村改造，政府不与民争利，群众是最大受益者
经过多年的累积，城中村问题成为不少城市经济社会发展中的矛盾焦点。改造的最大难题在于经济赔偿，即满足原居民的利益诉求。辉县市也同样如此。2002年前，由于赔偿标准相对较低，改造工作启动一次停一次；2008年，新的拆迁安置补偿方案甫一公布，一些小区就出现了群众连夜排队选房的情景。
辉县市城中村改造推行“因镇制宜，一村一策”的拆迁安置补偿方案。以城关镇为例，实行一层1∶1置换、二层2∶1置换、三层走货币补偿的方式。
对土地出让所得，辉县市实行政府“土地零收益”。按照政府主导、乡镇组织、村级实施的办法，将好开发、易赚钱的“黄金地段”同整个村庄的改造结合起来，即所谓的“捆绑改造”，按照1亩地500元的标准出让土地，拆迁完毕后交由开发商进行开发，所得收益的一部分返还村集体。这样一来，不仅避免了房地产开发中“吃肉留骨”现象，而且使群众成为城中村改造过程中的最大受益者。
对于土地出让“政府零收益”，崔学勇这样解释道：“开发商追求的利润是常量，政府和老百姓的利益是变量，政府得的越多，开发商必然将多付出的成本转嫁到老百姓头上，老百姓得到的实惠就少了。因此，政府要让利于群众，政府收益越少，群众所得利益就越多，这样拆迁改造工作的推进就顺利多了。”
位于城区东南的盛和怡居社区，居住着一年前回迁入住的城关镇269户东新庄村民和新吸纳的193户居民，院内幽静、整洁，一座座6层公寓楼下，亭台楼阁、小桥流水、草木成荫，LED屏滚动播放生活信息，老人闲庭信步，小孩奔跑嬉戏……俨然一座高档住宅小区的模样。
71岁的马学孟正领着小孙子在院里玩耍。过去20多年里，老马一家六口挤在5间平房里，“门前就是下水道，一到夏天臭烘烘的”。去年3月，根据旧房新居面积1∶1置换政策，他家分到了2套100平方米、装修一新的三居室。由于地下室面积大，只额外拿出3.8万元就搬进来了。新居里用上了天然气，“得劲得很”。
城关镇党委书记秦春明介绍说，旧村老宅子户均面积在0.25亩左右，社区建成后，容积率达1.48，土地节约率达40%以上；节约出的土地，在社区周边建设商住楼，所得收益返还村集体一部分，用于社区公共服务。“目前，社区里60岁以上的老人每月有92元的养老保险，社区居民都能享受到合作医疗，每人每月免缴1吨水费，还能享受到100元的买菜补贴……总之，让群众最大限度地享受到城中村改造带来的实惠。”
短短3年间，辉县市城区23个村庄中，已启动改造15个，35个现代化社区建设快速推进，14个已竣工，新入住4万余人，聚集了城区1/6人口。搬入社区的居民非但没有因为人口密度的增加而感到局促，反而因为享受到了基础设施、绿地等公共资源，幸福感大大增强。
辉县市的做法表明，通过挖潜存量土地，城市——绝非持扩张型发展思路的人所认为的——“承载能力已到了极限”，相反，土地利用率提高的空间还是很大的。辉县市城中村改造工作的顺利开展，得益于政府最大限度让利于民的思想。
农民向新村聚集——节约出的土地用于发展产业或复耕，农民生产生活条件大为改善
长期以来，“有新房无新村”、户均占地面积大、建房“抢高”等问题，制约着辉县市新农村建设的步伐。因此，农村社区建设成为旧城改造工作的重要一环。
具体做法是：将相邻几个行政村整合起来，在原有村址或荒滩地上统一规划、建设配套设施完善的新农村住宅社区，节约出的土地，或用来搞公共基础设施，或归村集体用于发展产业，或复垦为耕地；社区周边有工业园区，方便群众就近就业。
孟庄镇涧头社区就是在原有村址上建起的新农村社区。涧头村党支部书记郭永生告诉记者，以前老庄子很大，户均占地300平方米，大多为平房。建设新农村社区，不仅未占一分耕地，而且同样的面积多安置了2/3的住户，节约出的土地用来修路、搞绿化，或发展第三产业。土地集体流转出去后，90%以上的村民在附近工业园区上班，生产生活水平与过去不可同日而语。
住了快30年瓦房的王光喜一家，如今就要搬进220平方米的复式楼了，这两天，他正忙着新房的装修。他说，搬进新居一共拿了11万元，和自建价格相当。新房面积比以前大很多，外观漂亮，户型设计得很合理，居住环境也好了很多。以前村里最宽的路不过七八米，一下雨路特别泥泞；现在社区环境好，越下雨反而越干净。现在，他和老伴正兴冲冲地张罗着在新家里给儿子娶媳妇。
与涧头社区在原村址上建社区不同的是，张村乡裴寨社区是在荒山坡上建起农民新村。
2005年，裴寨村村委会主任裴春亮个人出资3000万元，在村南乱石遍地的荒山坡上建起裴寨新村，全村153户595口人告别了土坯房，住上了小洋楼。
按理说，个人出资为村民建房是件大好事，政府和群众都举双手赞成；可没想到的是，新村选址在用地审批上碰了壁——为了方便建设、降低成本，村委会原想在一片平整的耕地上建新村，然而这一想法遭到了辉县市国土资源局的坚决反对。无奈之下，村址挪到了村南的荒山坡上。起初，裴春亮对国土资源局的做法很有看法。现在想来，他却由衷地竖起了大拇指：“土地是农民的命根子。只有把耕地保下来，才能发展高效农业使村民致富，也才对得起子孙后代。”
如今，老村600来亩宅基地已全部复垦成耕地，用于发展高效农业，种植果蔬、花卉。村民裴海顺承包了2个蔬菜大棚，他告诉记者：“比起以前种地，高效大棚经济效益要翻好几番。现在正是黄瓜成熟的季节，每天能收千把斤，销路不用愁，去年底投资的3万多块钱，不到半年就收回来了。”
裴寨村村民张荷花一家搬进新居已三年有余。她感慨地说：“过去的居住条件是‘破大门半截墙，就这也比没有强’。吃饭靠烧地锅，种地靠天收，吃水靠蓄水池收集的雨水。搬进新居后，地都流转出去了，一年有2000元左右的流转收益，丈夫在附近工厂上班，每月有1700元收入，过去是没得比了。”
目前，裴寨社区二期工程已启动，全部完工后将吸纳周边十几个村的村民入住，形成能够容纳2863户1.03万人的社区。
据辉县市国土资源局局长韩喜国介绍，2009年以来，全市共实施“增减挂钩”项目16个，拆旧区346.96公顷，建新区209.16公顷。通过项目实施，一方面可节约土地137.8公顷，节地率达到40%；另一方面解决了新农村社区建设用地需求，为实现城乡统筹发展提供了用地保障。
目前，辉县市8055户农民入住设施完善、环境优美的新农村社区，在附近工业园区就业，耕地集中流转、统一经营，大力发展高效农业、设施农业、现代畜牧业，农业产业化步伐加快，农民得到持续增收的产业支撑。辉县市的社区建设，成为推进城镇化、工业化和农业现代化和谐发展的切入口。
企业向工业园聚集——突破建设用地瓶颈制约，带动产业结构调整和转型升级
辉县市以“五小工业”起家，也长年受“五小工业”发展之困：企业规模小、占地多、能耗高、污染重。进入新世纪以来，辉县市相继关停“五小企业”487家，盘活闲置土地5200亩。如何发挥产业在城市发展中的支撑作用，既突破土地制约瓶颈，又实现以产兴城、以城促产、产城融合，成为辉县市城市发展必解的一道课题。
对此，辉县市以实践给出答案：引导企业有序向工业园区聚集，靠产业聚集带动结构调整和转型升级。坚持产业集聚区规划、城市规划和土地利用总体规划“三规合一”，将城市与产业集聚区连接部的城中村改造与集聚区发展相结合，推进产城互融。
在辉县市城西，曾经凌乱分散、不成规模的小企业、废弃砖瓦窑场已不见踪影，取而代之的是一座正在兴建的工业园区。
记者在现场看到，园区内标准厂房的规格大多为8米高、24米宽、100米长，绝大多数厂房钢架结构已经搭好，正在作地面处理。
产业集聚区管委会副主任张洪腾告诉记者，这里原有26家中小企业，与一些破产小企业、废弃砖瓦窑、养殖场和空心村交织在一起，基础设施不完善，发展空间受限。“对此，我们采取资产评估、按价补偿的方式进行安置，将土地使用权收归国有，规划出近300亩土地。然后按照集聚区规划统一完善基础设施，重新招商。自去年实施以来，经过拆并整合，现可入驻中小企业50多家。到今年4月份，已入驻中小企业18家。”
城西工业园共占地4.5平方公里，统一建成标准厂房。园区建成后，每亩地投资将不低于150万元，相比于以往的十万八万元，差距悬殊，单位面积土地产出率也将大大提高。
如果说城西工业园走的重新规划、内涵式发展的路子，那么，相距10公里外的洪洲工业园则是利用荒滩地开发、突破用地瓶颈制约的成功范例。
洪洲工业园地处太行山前冲积扇，这里是当地人称的“石头地”，拥有河滩、砂硕地、荒沙地和贫瘠沙土耕地约2.8万亩。2006年，园区建设启动，规划面积达7.87平方公里。2008年以来，共完成工业用地整理2.5平方公里、道路建设2.5公里，疏通河道2.5公里，修建桥梁1座，基础设施建设已基本到位。
记者在现场看到，园区内道路四横四纵，不少企业已经落户，厂房门前绿意盎然，为昔日的荒滩地平添了生机与活力。
崔学勇告诉记者，城市发展不能是单一的发展，而要追求全方位的发展。城市建设也好，新农村建设也好，之所以要走“内涵为主、外延为辅”的道路，根本目的就是要在节约集约利用土地、提高土地利用率的同时，提高老百姓的生活质量。有了这样的发展思路，相信在不远的将来，辉县市将如一颗璀璨的明珠，在豫北大地上冉冉升起。
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