王 梅 关尼亚
2011年是全国耕地保护工作第一个“大考”之年，在这次“大考”中，辽宁省成绩如何？采访中，记者真切地感受到，辽宁省近年来在耕地保护工作上作出了很大努力，取得了可喜成就。“十一五”期间，全省共投资59亿元用于耕地保护，改造中低产田和复垦废弃地333万亩，新增耕地78万亩，连续12年实现耕地占补平衡。通过大投入和切实可行的措施，全省耕地特别是基本农田得到了根本的保护。全省人均耕地面积从低于全国平均水平转变成高于全国平均水平，并成为全国13个粮食主产区之一。
土地利用总体规划，构筑耕地保护门槛
土地利用总体规划，是耕地保护的首要门槛。在《辽宁省土地利用总体规划（2006-2020年）》中，耕地保护被列为刚性要求。
《规划》提出，要调整优化基本农田空间布局，特别强调全省基本农田调整比例原则上不超过10％，调整优化后的基本农田平均质量等别不得低于原有质量等别。市、县（区、市）级《规划》要结合区域土地功能定位，将基本农田分布集中，优质基本农田所占比例较大的区域划定为基本农田集中区，对区内基本农田实行重点保护和建设。乡（镇、街道）《规划》也要进一步落实基本农田保护区，将基本农田落实到地块和农户，明确四至范围。
《规划》强调，能源、交通、水利等基础设施项目因选址特殊确实无法避让基本农田的，必须报有批准权机关严格审批，并按照“先补后占”的原则，补划数量、质量相当的基本农田。杜绝占用基本农田进行挖塘养鱼和畜禽养殖，以及从事其他严重破坏耕作层的生产经营活动；禁止占用基本农田进行绿色通道、绿化隔离带和防护林建设。
《规划》还提出，要坚持“在保护中求建设，以建设促保护”的原则，推进基本农田保护示范区建设，全面提高基本农田质量。同时，按照“谁保护，谁受益”的原则，建立基本农田保护区建设的集中投入和财政补贴制度，综合利用多渠道筹集基本农田建设资金，实行重点投入，扩大规模效益，形成良性循环机制。对于农业结构调整，要因地制宜并适度控制在种植业内部，杜绝破坏耕作层，确保不因农业结构调整减少耕地保有量和降低耕地质量。
在执行耕地占补平衡制度方面，提出要切实落实建设占用补充耕地法人责任制，明确补充耕地法定义务，统筹安排补充耕地任务，确保耕地占补平衡。对于非农业建设占用耕地必须补充数量不少于、质量不低于所占的耕地；凡不符合国家退耕还林政策、未纳入退耕还林计划自行退耕的，未按《规划》控制规模安排农业结构调整占用耕地的，必须限期恢复耕作条件或补充数量、质量相当的耕地。
为加强农村土地整治和工矿废弃地复垦工作，辽宁省将土地整治资金向粮食主产区、基本农田集中区、大中型国有农场和农用地整理等重大工程项目倾斜；强调要深入开展田、水、路、林、村综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量。并提出要加快闭坑矿山、采矿塌陷等废弃土地的复垦。
在耕地质量建设方面，提出要立足强化农业基础地位，按照数量、质量和生态全面管护的要求，稳定水田、水浇地等高产耕地的质量；建立耕地保护台账管理制度，明确保护耕地的责任人、面积、等别状况，对耕地质量实行跟踪管理；加大中低产田改造力度，提高耕地综合生产能力。
刚性目标责任体系，为实现耕保目标保驾护航
2010年5月，在国务院检查组对2009年度耕地保护责任目标履行情况的检查中，辽宁省的考核结果为优秀。近年来构建的责任体系对此发挥了十分重要的作用。
——强化省、市、县（区、市）、乡（镇）四级政府保护耕地的主体责任。几年来，辽宁省一直将耕地保护的主体责任落实到各级人民政府，明确各级政府对本辖区内的耕地保有量、基本农田保护面积、耕地占补平衡、土地利用计划执行情况、土地违法情况等负总责。政府“一把手”为第一责任人，分管负责人为直接责任人。每年省与市，市与县（区、市），县与乡（镇）分别签订耕地保护责任状，年终进行严格考核。
为严格土地用途管制，把牢建设用地审批关口，辽宁省成立了建设用地审批委员会，对农用地和土地转用、征收实行集体把关，严格控制建设项目占用耕地特别是基本农田。
——加强政府各职能部门的协调配合。各级政府对各有关部门均明确了参与耕地保护与监督管理的责任，除国土资源部门全面履行管理职责外，发展改革、水利、林业、电力、建设、交通、环保等部门在耕地保护工作中也都明确了职责范围，按照各自的职责履行义务。
——国土资源管理部门全力以赴担当重任。辽宁省国土资源厅党组提出，作为职能部门，必须全力以赴担当重任，要举全厅之力，多部门合作，共同监管。
为切实做好耕地保护工作，省国土资源厅先后制定出台多项有关耕地保护的文件和办法，指导和推进工作。在具体工作中，首先在项目占地审批时，严格把好关口，从源头上杜绝一切破坏耕地、改变占地用途、违规占地等违反有关法律法规的项目落地。
在日常管理工作中，辽宁厅每年都要对上一年度耕地保护工作的计划、任务和责任目标履行情况进行认真考核，并打分排名。同时，通过组织召开座谈会、调度会等形式随时交流情况、布置任务。按照国土资源部颁发的《关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》，及时对补划的基本农田进行验收，保证补划的基本农田落到地块，确保基本农田数量和质量的平衡。
近年来，辽宁省在耕地执法监察中运用科技手段，从2006年开始，对国土资源部卫星遥感监测区域以外的土地和重点地区，与部同步开展了土地、矿产卫片执法检查工作，并于2009年实现了利用一套卫片开展土地、矿产两项执法的“一张图执法”目标。
创新管理方式，确保耕地保护取得成效
近年来，辽宁省就耕地保护工作，先后制定出台了《关于进一步完善建设用地审批过程中耕地占补平衡工作的通知》、《关于加强基本农田管理有关问题的通知》等一系列文件，对耕地保护工作提出了具体措施和规定。同时，省政府定期召开由省长主持的耕地保护调度会，今年上半年先后组织召开3次，专题研究6种途径解决用地指标不足的问题，确保大幅度减少占用耕地。
在“双保”工作中，面临土地供需矛盾日益尖锐的新形势，辽宁省提出要力求“在保护中求发展，在发展中求保护”，使全省经济发展与耕地保护工作取得双丰收。
在创新办法上，辽宁有其突出的特点。
——资金实行收缴分离。结合全省实际情况，辽宁省建立了新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费和用于农业土地开发的土地出让金收缴使用管理制度，严格实行收支两条线管理，做到收缴分离，专款专用，并在日常工作中严格落实。
——开发整理项目全程监管。为切实圆满完成开发整理项目，辽宁省对城镇村批次建设用地占用耕地的，一律从耕地储备库中提取，做到数量、质量相当；对个别跨地区补充耕地项目，由省国土资源厅先行检查核实；对所有占补平衡项目一律由省国土资源厅进行现场核查。同时，启用《辽宁省土地开发整理项目管理信息系统》，从立项到验收，全部纳入省级监管视野，实现对全省土地开发整理项目的全程监管，促进了占补平衡项目考核管理的日常化、规范化。
——明确耕地质量保护事项及养护责任。为完善耕地质量建设与保护制度，辽宁省于2006年12月1日起施行《辽宁省耕地质量保护办法》，明确规定了耕地质量保护的主体、原则、资金、措施、部门职责以及耕地使用者的养护责任等。2008年又全面启用了耕地质量等级调查与评定结果和耕地地力评价成果，对建设占用或其他原因造成耕地或基本农田减少的，在补充耕地或补划基本农田时，全部由国土资源和农业部门共同参与验收，保证补划的基本农田数量不降低、质量有提高。
——联席会议调整《规划》。在土地管理特别是在耕地保护中，对《规划》进行调整改动在所难免。为严格土地利用总体规划管理，切实发挥《规划》的统筹和管控作用，辽宁省政府建立了《规划》调整联席会议制度，强调对《规划》调整必须进行集体会审。
在管理创新过程中，辽宁省的耕地保护工作取得了实效。2010年全省粮食产量达到176.55亿公斤，比2009年增产17.45亿公斤。全省耕地占补和总量实现双平衡，耕地保护工作在全国位次大幅度前移……
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