吴强华 杨应奇 唐文忆 王 栋
在全国万分之一的土地上，创造了全国二百五十分之一的GDP、百分之一的上市公司，连续八年蝉联全国县域经济百强第一名……
发展势头强劲，用地空间趋紧，江苏省江阴市坚持以用地方式转变引领发展方式转变，创造性地探索出节约集约用地“十八法”，助力“破两难”、“促转变”。2011年6月25日，国土资源部部长、党组书记、国家土地总督察徐绍史在江阴调研时，对这一探索予以高度肯定。
无奈的选择：三个“难以为继”，“十八法”应运而生
对于GDP已经突破2000亿元而人均耕地只有0.67亩的江阴来说，对土地的需求，比任何地方都更为迫切；发展面临的土地瓶颈，也比任何地方都更为突出。
2011年7月16日，在国家土地督察机构干部整训班上，徐绍史部长提出，旧有的发展模式，面临三个“难以为继”：过度消耗、粗放利用资源的增长模式，难以为继；不能平等对待城乡土地主体权利的方式，难以为继；耕地要依赖大规模开发利用后备资源的模式，难以为继。
其实，在江阴，三个“难以为继”的局面，比别处来得更早一些。过度消耗、粗放利用资源的增长模式，在江阴早已“难以为继”——2000年以来，江阴对沿江地带实施立体开发，2002年底，35公里的长江岸线利用已接近饱和。
在破解保障发展与保护资源的“两难”中，节约集约用地“十八法”应运而生——隔江借地、科技管地、集中生地、“三强”盘地、门槛限地、论证核地、差别定地、二次用地、分期供地、合并省地、“回头”找地、区域控地、履约取地、宕口垦地、向天要地、置换增地、点供奖地、考核节地。
江阴国土人坦承，节约集约用地“十八法”，是无奈的选择。“随着经济的快速发展，江阴面临的土地制约越来越突出，项目多、土地少，集约用地、产业升级势在必行。”江阴市国土资源局局长苏士虎表示。
可贵的觉醒：“快发展不等于多用地”，少占地、多投入、高产出
“要加快发展，就要多用地。”这一观念，在江阴，曾一度很有市场。
可喜的是，江阴大地及早迎来了“可贵的觉醒”。觉醒背后，凝聚着江阴国土人的艰辛和汗水。上世纪80年代起，富裕起来的华西人开始建别墅，从200平方米到600平方米不等。虽然当时国家没有明令禁止，但江阴国土人已经关注到这一现象，并开始以各种方式向华西宣传节约用地的观念。
如今，“快发展不等于多用地”的理念，已经成为领导干部、企业老板们的共识。节约集约用地“十八法”，从三个层面发力，谱写了管地创新“三部曲”。
第一部：拓展用地空间，以隔江借地、宕口垦地等为代表。2003年，江阴市打破现有行政区划，在长江对岸建立江阴经济开发区靖江园区；2004年以来，江阴先后关闭91家矿山和71家砖瓦窑场，复垦土地超过2万亩。
第二部：挖掘节地潜力。以集中生地、“三强”盘地等为代表。20世纪90年代，江阴就率先在全省推行“工业向园区集中、农民向城镇集中、农地向规模集中”的“三集中”战略；2006年，江阴提出强势分割、强力征收和强制收回，对企业存在批而未用的土地，进行强势分割；对被认定的闲置土地，强力征收土地闲置费；对闲置两年或两年以上的土地，坚决依法强制收回土地使用权。
第三部：引导产业升级。以门槛限地、点供奖地等为代表。2004年以来，江阴连续出台五个文件，四次提高用地门槛，引导少占地、多投入、高产出的企业落户，以土地调控促进产业升级；2005年以来，江阴对投资达到较高规模、符合产业政策和环保要求的高新项目，采用争取点供指标的办法予以保障，并以点供政策为导向，建立项目节约集约利用评价机制，变招商引资为招商选资，促进投资规模和集约用地水平的提高。
如今，江阴大地，节约集约用地“十八法”已渗入经济发展的毛细血管。运用“十八法”节地挖潜、保障发展的案例，随处可见，不胜枚举。
兴澄特钢是中信集团公司投资的一家大型国有企业，在全国特钢行业处于领先地位。为进一步做大做强，公司需要新上4300mm宽厚板项目。开发区国土分局与开发区政府相关部门联合，通过“二次用地”，将开发区一家金属制品企业的近400亩低效用地，转让给兴澄特钢下属的江阴兴澄金属制品有限公司，既保障了企业发展，又盘活了低效土地。
位于新桥镇的海澜集团，在发展中不断拆建改造，“向天要地”，先后建造了7万余平方米的10层科技服装大楼、1.85万平方米的三层立体式仓库、可同时容纳千余人就餐的多层职工食堂等。集团在250亩土地上建起了近40万平方米的建筑，容积率达2.4，亩均投入近千万元，亩均产出达2750万元。
为解决企业不按时开竣工和囤积土地的难题，江阴市对企业实行合同履约保证金制度。对工业用地，按照实际成交价款的20%收取履约保证金，其中10%考核按时开工，10%考核集约用地；对经营性用地，按照实际成交价款的10%收取履约保证金，其中5%考核按时开工，5%考核按时竣工。对未履行合同约定的，履约保证金不予退还，上交市财政，并按合同约定追究相关违约责任。
“十八法”的有效实施，多部门的联动协作不可或缺。“土地执法需要共同责任机制，节约集约用地同样需要部门联动的共同责任机制。”江阴市国土资源局副局长赵晓敏强调。
华丽的转身：“节约集约用地，最大空间在产业升级”
江阴开始谋求华丽转身。“传统产业的节地潜力，已经接近上限，”江阴市国土资源局开发区分局局长赵建明指出，“节约集约用地，最大空间在产业升级、发展转型。”
“不开发区”、“未充分利用地”……来到江阴市国土资源局，记者深刻感受到，这些闻所未闻的新鲜词汇，生动诠释了江阴国土人的创新实践。“十八法”从完善准入机制、规范审批机制、创新查处机制着手，为产业升级提供了有力保障。
2008年9月，江阴市提出“不开发区”战略，逐步摆脱依靠土地供应为主的粗放式发展模式，以“不开发”谋求集约式发展路径，在全省率先编制完成《江阴市南部地区不开发区域产业发展暨结构调整规划》，把占全市五分之一面积的南部六镇约200平方公里土地，列为禁止建设区域，以万顷良田工程为抓手，按各自特点发展高效生态农业、观光农业和生态旅游业，不适合的工业项目一律撤出，迁入其他工业园区。
不开发区域并不是不开发、不建设，而是用于高效益的农业开发、高标准的农田建设。以禁止开发倒逼全市产业升级；以万顷良田为依托，推进农业节约集约用地和产业结构升级，提高农业单产效益。
2009年底，江阴提出实施新兴产业发展“445计划”，即从2010年开始到2013年，利用4年时间，重点打造以风电为主体的低碳产业、车船装备为主体的机械装备制造、新材料（石化）和现代物流“4个千亿级产业集群”，以及生物医药、服务外包、新传感器、文化创意、地区总部经济“5个百亿级新兴战略性产业园区”。
“未充分利用地”，成为产业升级的主战场。开发区国土分局在与相关部门联合调研的基础上，将开发区分为产业提升区、产业转型区、产业发展区。其中，产业提升区要求以“零增地”为前提，以“凤凰涅槃”、“华丽转身”为重点，在现有用地基础上扩大投资，加快高新技术引进，打造企业品牌，向产业链高端切入，实现二次腾飞。
从“亩均产出”到“米均产出”（每平方米产出），成为江阴人的新追求。开发区积极推进科技创新服务平台建设，实现集约用地与产业升级的相互促进，江阴扬子江科技企业加速器——创智产业园，是其中的典型代表。
通过盘活华明科技的存量土地，创智产业园在占地130亩的地块上，建成了总建筑面积达15万平方米的科技企业加速器，目前已有贝卡尔特镀膜、榜样设计、天一环保等15家科技型企业入驻。2010年，实现每平方米产出1.2万元。
土地有限，效益无限。向存量要效益，向转型要空间，“十八法”有如一串神奇的“密码”，令江阴勇破“两难”、傲立潮头。
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