今年以来，我市各级党委、政府将人口与计划生育工作纳入当前工作的重点，坚持一把手亲自抓、负总责，配齐配强计生分管领导和计生办干部；加大基础设施和技术服务网络建设，建立和完善了县、乡计划生育服务网络体系；加强计划生育宣传教育，促使群众转变多子多福的婚育观念，基本杜绝了多胎现象，干部群众法制观念普遍增强，计划生育工作逐步走上了法制化管理轨道。
然而，随着人口与计划生育工作的深入发展，我市人口与计划生育工作面临很多困难和问题。为找准问题，寻求解决问题的办法，我委组织了4个调研组，本着实事求是的原则，深入全市23个乡镇进行调研，通过召开县、乡、村计生干部和育龄群众座谈会，与乡镇主要领导、分管领导交流、查阅相关资料，发现存在以下几个方面的突出问题：‘
一、执行生育政策不到位，计划外生育反弹
据调查，全市计划生育率仅为72.79%，低于90%的目标值17.21个百分点。分析原因：一是计划生育“七不准”和依法行政给各级党政部门和计生干部提出了更高的要求，过去那种强制措施不能用，面对计划生育对象、不参加环孕检的对象不落实节育措施的对象和不交纳社会抚养费的对象，既不能动手搬东西，也不能收押金、罚款，只能反复做思想工作，而大多数群众对只动嘴不动手而无动于衷，计生工作人员对此兴叹束手无策。座谈中，许多计生干部坦言“不是我们无能干，而是不能干（因为没有强制措施）；不是我们干不好，而是无法干好（因为要依法行政）；不是我们不想干，而是怕干（因为怕承担责任）”。职工婚育证明。由于法律法规要求计生干部依法行政，而群众又不依法实行计划生育，致使干部群众普遍认为计划生育松了，抢生现象严重，许多生育一男孩的对象，小孩都10多岁，带要超生，道德与法制。不少二女结扎户想方设法采取复通，再生一胎。二是流动人口管理失控。由于经济的发展，许多年轻人纷纷外出打工，而外省很多地方对流动人口不查验《婚育证明》，致使外出人口办证率低，许多外出人口流向不明；再则，我市流出人口约13万，95%以上是生育旺盛的青壮年，对庞大的流出人口，从人员、精力、经费等方面都无法管理，给外出人口管理造成很大困难。流出人口钻管理上的空子，躲在外地超生。据调查，流动人口超生占计划外出生总数的80%以上。三是环孕检率低，全市环孕检率在50%左右，低于95%的目标值45个百分点，由于对育龄妇女不参加环孕检没有任何约束措施，只能靠计生干部上门做工作，凭群众的自觉性参加环孕检，所以环孕检率难以提高；对外出打工人员，不得强求其返回户籍所在地做环孕检，她们在外地寄回的环孕检证明有30%是假的。以我们的调查一个乡为例，去年该乡11例计划外出生，其中9例是外出流动人口，且都寄回了环孕检证明“有环未孕”，但事实上都超生了。四是地下婚姻造成计划外生育，据调查，不少地方出现先生小孩后结婚的现象，有一个村，8个计划外对象，都是到了法定婚龄未领证生育的非婚生育对象，占当年计划外生育总数的40%。
二、出生婴儿性别比仍然居高不下
据调查，全市出生婴儿性别比为130：100，超出正常值（110：100）20个点。分析原因：一是群众生育男孩的意愿仍然强烈；二是受到利益驱动，不少卫生技术人员仍然隐蔽地进行性别鉴定和开展人工终止妊娠手术；三是缺乏有效的打击力度，一方面非法性别鉴定人员行动诡秘，给侦破工作带来困难；四是性别比整治责任不清，从部门配合的角度上看，市级比县级好，县级比乡级好，学会婚育证明格式。乡镇一级公安、卫生部门不予配合，单凭计生部门一家抓性别整治，实质上就是一句空语。
三、社会抚养费征收率低
据调查，上半年全市社会抚养费征收率仅为7.37%,与50%的目标值相差42.63个百分点。究其原因：一是计划外生育对象外逃现象严重。以调查的一个乡为例，去年14个计划外生育，就有10个外逃，当地启用了法院的“非诉执行”，但由于外逃难以找到人，法院对此束手无策；二是调查取证难，由于第五次人口普查规定已作象征性处理的不作追究，原来交了500-1000元的就可上户口，许多计划外对象，暂时不给小孩上户口，等到第六次人口普查再上户口，计生部门很难取到计划外生育的证据。三是非诉执行成本高，时间长，收效慢，许多乡镇反映，虽然法院非诉执行起了一定的震慑作用，但成本高，按照法律程序时间长，婚育证明格式。加上法院人力有限，见效慢。四是由于征收标准高，很多对象与计生办谈条件，交二三千元就了结，超过这个标准，分文不交，就是搞非诉执行，让他们坐牢也分文不交，法院也无可奈何。我们调查了解一例非诉执行的对象，拘留“三进三出”，就是分文不交，出来后拍拍胸脯狂言“老子的口袋里有钱，就是不交，你们想怎么样。”象这样的人为数不少。五是《人口与计划生育法》、《行政诉讼法》等相关法律法规颁布实施后，基层干部求稳怕乱，害怕自己犯错误，缺乏应有的工作力度。
四、县、乡财政投入严重不足
据调查，除龙虎山和市工业园区外，其它县（市、区）财政几乎没有安排计划生育人均事业经费，虽然财政作了预算，但那种预算将人头经费、社会抚养费、财政转移支付列入其中，实质上是空对空，没有按照中央、省关于计划生育人均经费投入的要求去做，故而县（市、区）计生经费严重短缺。乡镇一级不但没有经费投入，还挤占、挪用财政转移支付中计划生育经费和社会抚养费。由于经费投入不到位，致使政策、法律法规规定的免费计划生育优质服务、独生子女奖励费、二女户养老保险以及其他奖励优惠措施以落实到位，不少地方为了维持日常工作，不得不靠征收社会抚养费度日，以致“放水养鱼”现象重新抬头。调查中，就有不少的基层领导跟我们算帐，你看单位婚育证明。说少引产少结扎一个不仅可减少很大的工作量，也没有工作的风险，还可节省1000多元的行政成本，同时，多生一个还可收几千元的社会抚养费，故而都不愿去搞节育手术的落实。如此思想作崇，怎能搞好工作。
五、基层计生队伍不稳定
据调查，乡镇计生工作人员任务重、压力大，工作环境差、待遇低，人心思走。由于计生工作作为“天下第一难”的局面并未改变，从上到下层层下达考核指标，加大检查考核的力度，省下达的考核指标大多脱离工作实际，面对过多过滥的考核指标，乡镇计生干部疲于应付。出于“七不准”和依法行政的要求，上级业务部门提出了更高的要求，没有搞好工作要挨批评，稳定出了问题又要追究责任，在双重标准的要求下，他们基于处于“自己想招自己用”、“自己做事自己兜”、“自己有苦自己吞”的境地，上级机关和社会缺乏对他们的了解、理解和支持，工作往往是吃力不讨好，两头受气，因而分管领导不愿分管，计生干部人心思走，这样的比例有85%以上。村级计生专干由于是海选干部，考虑自己的选票，只迎合村民个人利益，根本不配合政府做工作，造成“村梗阻”，许多地方只能是乡镇计生干部越俎代疱，难以做好工作。
针对上述存在的问题，建议从以下几方面加大力度：
一、加强领导，认真落实党政领导亲自抓负总责制度。将计划生育工作真正纳入党政领导政绩考核内容之一，实行领导任期目标考核、责任跟踪追究，切实发挥计划生育工作“一票否决”、“黄牌警告”的作用，促使各级党政领导紧绷计生这根“弦”，具体抓落实。
二、加大计划生育人均事业经费投入。要求各县（市、区）按规定的标准追加2005年财政预算，明确计划生育人均经费不含人头经费、社会抚养费和财政转移支付计划生育经费。建议市人大、财政、计生等部门联合组成督查组，对县（市、区）经费投入情况进行定期督查，形成督查通报，监督县（市、区）落实人均计划生育经费投入。各县（市、区）要将财政转移支付计生经费统一划拨到县（市、区）计生局帐户，由县（市、区）计生局统一管理，防止乡镇克扣挪作他用。由市财政局、市审计局、市监察局、市人口计生委联合制定人口计划生育经费依法管理的有关规定，对乡镇挤占、挪用计生经费和社会抚养费的，要视情节予以党纪、政纪处分。对投入不到位的予以通报批评，限期整改。资料来源：w
浅论我国城市贫困人口问题
贫困是一个社会问题,还是一个贫困人口自身
必须面对的个人问题?尽管存在着许多不同的看
法,但大多数学者都认为,对于贫困的理解要在更
大的社会系统背景中进行,而不是仅仅关注贫困人
口这一亚文化群体。从某种程度上来说,贫困是一
个经济匮乏的现实,但贫困的持续以及在其持续的
过程中引发并连带的其他相关问题(如犯罪、受教
育程度低下等)表明,改善贫困人口的物质生活条
件并不足以减少所有与贫困相关的问题。当前,我
国社会正处于转型期这一宏观背景中,对城市贫困
人口问题的理解离不开这一背景。何谓“转型
期”?在我国社会学学者的论述中,主要有三方面
的理解:一是指体制转型,即从计划经济体制向市
场经济体制的转变。二是指社会结构变动,持这一
观点的学者认为,社会转型的主体是社会结构,它
是指一种整体的和全面的结构状态过渡,而不仅仅
是某些单项发展指标的实现。社会转型的具体内
容包含结构转换、机制转轨、利益调整和观念转变。
在社会转型时期,人们的行为方式、生活方式、价值
体系都会发生明显的变化。三是指社会形态变迁,
即指中国社会从传统社会向现代社会、从农业社会
向工业社会、从封闭性社会向开放性社会的社会变
迁和发展。当前我国社会转型具备以上涉及的所
有情况。何谓“城市贫困人口”?国内具有代表性
的定义认为,城市贫困人口产生于特定的社会背景
中,主要表现为:部分社会成员由于缺乏必要的资
源而在一定程度上被剥夺了正常获得生活资料和
参与经济和社会活动的权利,并使他们的生活持续
性地低于社会的常规生活标准[1]。
文森特·帕里罗在《当代社会问题》一书中指
出,公认的社会问题一般具备四个要素:第一,它们
对个人或社会造成物质或精神损害;第二,它们触
犯了社会里一些权力集团的价值观或准则;第三,
它们持续很长时间;第四,由于处于不同社会地位
的群体会作出不同评判,对它们的解决方案也往往
多种多样,因而在如何解决的问题上难以达成一
致[2](P6-13)。这四个要素可以简单归纳为四点:即
对个人或社会的损害;对权力集团标准的触犯;持
续性;过多的解决方案。本文将基于上述对我国目
前处于社会转型期的理解,以及界定社会问题的四
个要素来论述当前我国城市贫困人口问题。
一、转型期与城市贫困人口
新中国成立以前,城市贫困人口占城市总人口
的比重不低于60%,城市贫困人口相当普遍。从
新中国成立到20世纪80年代中后期,城市中基本
上不存在贫困人口,存在的是与全国农村基本一致
的“共同贫困”人口,全国人民都在“共同贫困”的
状态下生活着,这从某种意义上意味着城市贫困人
口面临的问题相当严重。进入改革开放以来,允许
一部分人、一部分地区先富裕起来以带动全体人民
共同富裕的政策号召,打破了“共同贫困”的局面,
人们的生活水平有了很大的提高,出现了许多百万
富翁,但随之也产生社会收入分配不均的问题,城
市中贫困人口逐年上升[3]。随着改革开放的进一
步扩展,社会转型和城市社会结构的急剧变迁,城
市经济体制改革的不断深化,国有企业进行了全面
的改组和调整,这使城市下岗职工迅速增加。在当
前社会救济制度和失业保险尚未健全的条件下,相
当一部分的失业和下岗人员在再就业之前就已经
进入城市贫困人口的行列,同时,一些退休较早和
仅依赖退休金生活的老年人也极易陷入贫困。除
此以外,在社会转型这一特殊历史时期,城市中还
存在着大量农民工,他们往往收入较少、缺乏社会
保障,也容易成为城市中的贫困人口。根据官方统
计,截止到2008年3月31日,中国城市贫困人口
有2200万人,平均保障标准为每人每月173元人
民币。中国社会科学院发表的研究报告则表明,城
市贫困人口规模被低估了,实际数目约4600万人,
占总城镇人口的8%,这个比例要高于农村[4]。城
市贫困人口的扩大,不仅会导致城市贫困家庭生活
困难,而且还会引发城市社会中的一系列其他相关
问题。
二、城市贫困人口问题对个人和社会的
损害
因贫困造成的后果,不仅对贫困人口本身有
害,也对社会有害。
首先,对于城市贫困人口自身及其家庭来说,
贫困的现实对他们的健康、教育、就业、住房、家庭
生活等各个方面都有着一定程度的损害。在商业
化的城市社会中,贫困人口的购买力低下,这不仅
会导致他们在物质生活方面困难,而且还会导致他
们难以平等地享用城市教育、医疗及其他各方面的
服务。城市贫困人口在这些方面的落后会使他们
的文化素质和生理素质低于非贫困人口,从而间接
地导致他们的社会阶层地位下降,同时,也导致
“贫困代际传递”,使他们的下一代仍可能面临贫
困的窘境。另外,随着社会经济的不断发展,大多
数人的生活水平日益提高,而贫困人口却无法公平
地像非贫困人口一样享受到社会经济发展带来的
生活质量提高,从某种程度上来说,这是对贫困人
口的一种社会排斥。
其次,城市贫困人口问题的存在也对社会有着
负面影响,表现在以下几方面:第一,城市贫困人口
问题制约着国民经济的健康发展。城市贫困人口
劳动力资源优势不能充分发挥,影响社会生产的增
长,从而制约社会的供给水平;城市贫困人口群体
由于经济条件匮乏,消费能力和水平都低下,从而
制约消费需求的扩大。第二,城市贫困人口问题制
约着城市化的发展。农民变为市民是城市化的必
经之路,而日益增多的城市贫困人口极大地制约了
我国城市化的进程。第三,城市贫困人口的增多以
及贫困程度的加剧影响社会的稳定。城市贫困人
口大多是由社会原因造成,社会保障在一定程度上
解决了部分贫困人口的最低生存需求,但在健康、
教育和社交方面,这些人口许多最起码的需求还是
无法得到满足,而且还面临社会歧视、子女教育等
精神和心理上的压力。现实生活中面临的这些问
题和心理的不公平感可能会刺激他们发生越轨行
为甚至犯罪,从而危害社会的安定与团结[3]。
三、城市贫困人口问题对某些权力集团
标准的触犯
文森特·帕里罗在解释“对权力集团标准的
触犯”这一要素时指出:“所有社会都包括若干个
阶层或等级,它们有不同程度的权力和声望……然
而更为通常的情况是以经济为基础划分的等级,统
治阶层的划分主要是由人们的职业威望及财富累
积所决定的。地位较高的人明显地拥有最多的权
力和制定社会规程、决定政策以及推进社会活动的
影响力。”[2](P7)在我国,情况却有所不同。职业威
望及财富累积只能用来决定它们的拥有者在社会
分层中的位置,而社会规程、政策等是由国家的政
府部门根据最广大人民的意愿制定的。如果说我
国的城市贫困人口触犯了某些权力集团的标准,那
么,更多地意味着城市贫困人口问题给政府管理社
会及调动社会发展带来一定的麻烦,以及政府为解
决贫困问题进行收入再分配而引起“富人阶层”的
不满,这在一定程度上便是城市贫困人口问题间接
地触犯了“富人阶层”的利益。一方面,城市贫困
人口的大量出现以及由此所引发的一系列其他社
会问题制约着社会、经济等的顺利发展;另一方面,
政府为解决贫困问题势必要实施针对贫困人口的
社会保障、社会救济、医疗保险等,而用于这些措施
的经济支出来源于国家税收,这样,城市贫困人口
问题也就间接地触犯到税收对象(有一定收入的
人)的利益。从这两方面来说,我国城市贫困人口
问题也会触犯到社会中某些权力集团的价值观或
准则。
四、城市贫困人口问题的持续性
在我国,虽然贫困问题早已存在,但城市贫困
人口问题是在体制改革的过程中凸显出来的,主要
是制度性贫困。从计划经济体制向市场经济体制
转轨的过程中,过去相当长时期内形成的一整套就
业、住房、教育、医疗以及退休等社会保障已失去了
效用,而适应市场经济体制的社会保障体制正在逐
步的健全中,在这种形势下,城市中原有体制下的
获益者成为体制变革的利益受损者。那些教育水
平相对较低、不具有劳动力技能的体力劳动者或接
近退休年龄的没有一技之长的工人成为被劳动力
市场首先抛弃的人,这些人的生活水平下降或直接
步入贫困的行列。然而,在社会转型期,经济体制
的变革将会是一个长期的过程,制度性的下岗与失
业不是短期内能够解决的问题,随之,这部分城市
贫困人口会长期存在。此外,随着转型期城市化进
程的加快,农村贫困人口也逐渐向城市中蔓延。世
界银行的Martin Ravallion (2001)分析表明,发展
中国家在城市化过程中,贫困人口向城市集中的速
度要快于城市化速度,结果造成了发展中国家的农
村贫困快速地向城市移动[5]。城市化发展是中国
社会转型不可避免的趋势,取缔户籍制度和城乡经
济融合成为持续经济增长的内在要求,当大量农村
人口和劳动力选择在城市定居生活之后,如果城市
经济增长不能提供充足的就业机会,城市仍将他们
排斥在城市福利政策和公共服务大门之外,这些庞
大的边缘化人口就极易演变成脆弱的群体,加大城
市贫困人口的数量。可见,在当前社会转型期的大
背景中,城市贫困人口将会随着经济体制的转变和
城市化的发展而持续地存在。
五、对城市贫困人口问题的过多解决
方案
为解决我国城市贫困人口问题,政府实施了一
系列的对策。例如,针对下岗职工的“两个确保”,
即确保国有企业下岗职工基本生活,确保企业离退
休人员养老金按时足额发放;针对全国城镇人口的
最低生活保障制度;城市失业人员的免费再就业培
训;城市社区公共服务以及城市扶贫小额信贷等。
虽然这些措施的实施都取得了一定的成效,但没有
最终消除城市贫困人口,一部分城市贫困人口“脱
贫”以后不久就又“返贫”,城市贫困人口问题依然
随着转型期社会的发展而存在,并演变出更多的城
市社会问题。
综合以上分析,在我国转型期的这一社会背景
下,城市贫困人口不仅给自身及其家庭造成一定程
度的损害,也给社会的良性运行带来不利影响,同
时,城市贫困人口的存在在一定程度上也直接或间
接地触犯到社会中其他一些阶层的利益和准则。
不仅如此,城市贫困人口问题将会随着社会转型的
长期性而在我国社会结构中持续很长一段时间。
虽然我国针对贫困出台过非常多的解决办法,但是
城市贫困人口问题仍未得到妥善的解决,因为城市
贫困人口问题植根于我国社会转型这一社会背景
中。由此可见,在我国社会转型时期,城市贫困人
口问题是一个社会问题 资料来源：
(责任编辑：admin) |
豫ICP备10206634号