中国发生多起环境公共事件公益诉讼主体存争议

　　近年来，发生在我国的多起环境公共事件，如紫金矿业污染事件、康菲溢油事件等，以及三鹿奶粉等危害公共利益的食品安全事件，不断刺痛着公众的神经。人们期盼着能有人或组织站出来，基于公益而提起诉讼。

　　但是，由于始终没有明确的法律规定，公益诉讼在我国只能艰难探索。谁能代表公众提起公益诉讼?社会各界普遍呼吁尽快在法律中明确公益诉讼制度。

　　作为回应，2011年10月首次提交全国人大常委会审议的民事诉讼法修正案草案中，增加了公益诉讼制度。草案规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。

　　全国人大常委会委员黄丽满认为，民诉法修正案草案对公益诉讼的大门已经敞开，但是草案中涉及公益诉讼的规定仅此一条，关于公共利益的内涵及受理范围、提起公益诉讼的主体资格、诉讼滥用的防范等问题还有待明确。

　　究竟由谁来提起公益诉讼更合适?对此，法律界和实务界展开了广泛的讨论。

　　检察机关是否可作为起诉主体?

　　“公益诉讼的主体问题，是公益诉讼制度首先要解决的核心问题。”最高人民法院中国应用法学研究所所长罗东川对草案中由“有关机关和社会团体”提起公益诉讼的表述表示认同。

　　“不过，‘有关机关’应首先明确为是检察机关，这有利于检察机关的职能拓展。但问题是，检察机关做原告，那法律监督谁来做?这就涉及到检察机关作为原告和作为法律监督主体的重合问题。”罗东川说。

　　检察机关在公益诉讼中担任原告，引起了法律界的一些争议。反对的声音认为，检察机关是国家的法律监督机关，它主要对法院裁判的结果和诉讼当中的违法行为进行监督。而在民事诉讼案中作为原告起诉则与其监督职能形成权力上的冲突。

　　中国人民大学法学院教授戴玉忠就表示，民事诉讼本来是平等主体之间解决民事权益纠纷的诉讼，检察机关处于监督地位，再以原告的身份起诉，这对被告不公平。“再说，有些公益案件，政府可能是侵权行为人或者是共同侵权行为人，在我国的国情下，检察机关是不能起诉政府的。”

　　不过，中国人民大学法学院教授、中国法学会民事诉讼法学研究会副会长汤维建则认为，检察机关应当具有作为公益诉讼的原告资格。

　　在他看来，检察机关是宪法所确立的专门法律监督机关，维护国家利益和社会公共利益是其天职。检察机关代表国家利益和社会公共利益提起公益诉讼，不仅具有法律地位的保障，而且相较于社会团体和公民个人，更具有提起公益诉讼的人财物等方面的优势;同时，赋予其提起公益诉讼的资格，也不用担心会滥用诉权或者造成诉讼地位失衡等问题。

　　个人能否提起公益诉讼?

　　不少专家提出，为了防止“滥诉”情况的发生，个人不应成为公益诉讼的诉讼主体。

　　还有观点认为，由于公益诉讼涉及的是公共利益，而个人在诉讼中承担相关诉讼负担的能力有限，个人提起公益诉讼的积极性相对较弱，而组织，特别是公益性组织对于推动公益诉讼具有重要的意义。

　　中国人民大学法学院教授肖建国表示，从长远来看，赋予公民提起公益诉讼的资格，建立我国的公民诉讼制度，也是必要的。“我认为，对‘滥诉’的担心是不必要的，这可以通过设置前置程序，提高有关公民起诉的条件、设置行政处罚的前置程序等方法来解决。”

　　汤维建也指出，赋予公民以公益诉权可以有效地补充公共执法所存在的不足，并且对公共执法状况进行监督。随着法治建设的深入进行，当国家利益和社会公共利益受到不法侵害，公民个人已不再是旁观者，而是自觉地采取诉讼行动，投身于捍卫公益的过程之中。对此，立法应当给予支持、鼓励和引导。

　　那么，如何避免公民个人提起公益诉讼时可能导致的“滥诉”情况?汤维建表示，立法应当对公民个人提起公益诉讼加以适当调控，并设置相应的前置程序，对于滥用公益诉权的行为，也应当规定相应的法律责任。

　　行政机关通过诉讼规避责任?

　　草案中“有关机关”的表述不明确，是否包括行政机关，在专家学者中也引起了广泛争议。

　　在汤维建看来，行政机关不宜被赋于公益诉讼权。“行政机关在进行诉讼时，手握诉权和行政权两种权力。这两种权力混杂一起，对对方当事人而言，无疑是一种不恰当的威胁和压迫。”