法制日报：拘留所条例，难脱行政法规之困

　　国务院日前发布《拘留所条例》，自2012年4月1日起施行。条例规定，拘留所应当依法保障被拘留人的人身安全和合法权益，不得侮辱、体罚、虐待被拘留人或者指使、纵容他人侮辱、体罚、虐待被拘留人，并不得强迫劳动。然而，与之前的征求意见稿相比，也删除了“接受检察院监督”、“收拘12小时内通知亲属”等条款(3月2日《新京报》)。

　　无论从内容到形式，《拘留所条例》所体现的法治进步是显而易见的。就内容而言，条例强化了对被拘留人的权益保障，规定：在执行拘留时，应告知被拘留人享有的权利并及时通知其家属；拘留期间，应为被拘留人提供饮食并尊重其民族饮食习惯，保障拘室外活动每天不少于两小时，不得强迫劳动，来往信件不受检查和扣押，不得检查扣押被拘留人举报控告申请复议等材料，被拘留人享有会见权利，遇有参加升学考试、子女出生或者近亲属病危、死亡等情形可以请假等等。在形式上，条例的法律位阶为行政法规，它的正式实施取代了施行22年的部门规章，增强了规范的权威性，体现了对公民人身自由权的充分尊重和有效保障。

　　然而，我们也遗憾地看到，正式公布的《拘留所条例》同时删除了征求意见稿已经载入的几项重要内容，包括“拘留所执行拘留活动应当接受检察院的法律监督”、“被拘留人非正常死亡通知检察院并立即检验”、“收拘12小时内通知亲属”以及“不得利用被拘留人管理其他被拘留人”等条款。笔者以为，从法治意义上讲，这些条款都应当规定在国家规范拘留所的法律文件之中。但为什么最后删除了？依笔者分析，可能主要有两个方面的原因：一是条例带有浓厚的部门立法倾向，为了方便部门执行或迁就现实而删除，上述后两项条款可能属于这种情况；二是囿于条例的行政法规属性而不能对检察机关发号施令，为避免立法越权不得不删除，上述前两项条款当属此类。

　　在笔者看来，无论是上述哪种原因，都凸显了行政法规的局限性。要更好地解决拘留所的相关问题，使拘留所工作走上真正意义上的规范化、法治化道路，唯一的出路就是加快人大立法，及时制定拘留所法。行政法规在我国虽然也具有相当的权威性，听说最新婚姻法。但它毕竟属于行政立法，而按我国的立法惯例，多数行政立法都是由执法部门负责起草的，即通常所说的“部门立法”，往往使法律条文乃至法律原则都带有浓厚的部门利益色彩，考虑方便管理、方便执行较多，而对被管理人的合法权益则考虑不周，因而“部门立法”的公正性每每受到质疑。而人大立法，由于民主化程度高，各种声音可以公开博弈，加之人大机构本身的超脱性，能够制定出照顾各方利益、更加公正的法律。

　　涉及检察院监督的问题，行政法规中的确不适宜作出具体规定。首先，“拘留所执行拘留活动应当接受检察院的法律监督”，在当前缺乏直接的法律依据。翻阅我国人民检察院组织法、检察官法，都没有关于检察院对拘留所进行法律监督的规定，而只有对监狱、看守所实施法律监督的规定。如果《拘留所条例》加以规定则涉嫌超越国务院的立法权限。

　　对于“被拘留人非正常死亡时的检察院监督”，应当区别对待。条例规定“同级检察院应当立即检验，对死亡原因作出鉴定”，似乎也不是一部行政法规能够规定的，这同样涉及权限划分和配置。但“拘留所应立即通知检察院”却并无不妥，因为这是有法律依据的。因为一来公安机关要避嫌，二来查办渎职犯罪是检察院的法定职责。当拘留所出现非正常死亡，检察院应当第一时间到场，这是刑诉法第十八条第二款的基本要求。(李克杰)

　　(作者单位：政法学院法学院)

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