需要讨论的是，是否所有违反了国家强制性规定的合同都应当被认定无效?在德国、我国台湾，尽管法律规定了违反法律强制性规定的法律行为为无效行为，但对于强制性规范是区分对待的，并非所有的法律、行政法规的强制性规范都作为认定法律行为无效的依据。台湾“最高法院”的做法是对强制规定采取类似“取缔规定”和“效力规定”的二分法，学者也都主张把强行法规范进行区分。如学者史尚宽先生认为：“法律行为违反强制或禁止之规定者无效，但其规定并不以之为无效者，不在此限。何谓并不以之为无效，其意义有二：其一因法律本身有明文规定其他效力者，其二自法律规定之目的言之，惟对于违反者加以制裁，以防止其行为，非以之为无效者，此种规定，称为取缔的规定，与以否认法律上效力为目的之规定相对称。所谓法律规定，并不以民法为限，变通刑法所处罚之行为，亦此所谓之禁止规定。然对于行为之方法为禁止者，其违反不必为无效，假诈欺、胁迫。强行法得为效力规定与取缔规定，前者着重违反行为之法律行为价值，以否认其法律效力为目的;后者着重违反行为之事实行为价值，以禁止其行为为目的。强行规定，是效力规定或取缔规定，应探求其目的以定之。即可认为非以为违法行为之法律行为为无效，不能达其立法目的者，为效力规定，可认为仅在防止法律行为事实上之行为者，为取缔规定。” 这种理论值得我国审判实务参考。

　　应当指出，法律行为或合同效力以《民法通则》第五十八条概括性地以“违反法律”认定无效，已被《合同法》第五十二条“违反法律、行政法规的强制性规定”无效所取代，杜绝了以违反规章及政策作为判断合同效力的依据，缩少了合同无效的范围，但这种规定仍然难免过于概括，仍然会大量存在的法律、行政法规的强行规定压缩私法自治的空间。对此，我国学者也有相似的认识，认为违反法律、行政法规的强制性规定之法律行为或合同，原则上应为无效。但容有例外，即法律、法规依其意旨，并不以为无效的，并不影响该行为的效力。 笔者认为，强行性规范应当进一步区分为管理性规范和效力性规范，只有违反效力性规范的合同才能被认定为无效，并建议在合同法司法解释中予以明确，以指导审判实践。

　　首先，同为强行性规范，但在强制性上存在显著的差异。传统民法理论以“二分法”将民事法律规范区分为强行性规范与任意性规范，过于粗疏，如果直接运用于对合同效力的判断，则难免会出现差错。如，经营者销售不合格产品;房地产商未完成开发投资总额百分之二十五而开发、出售房屋的，都违反了国家法律的强行性规定，如认定买卖合同无效，则消费者只能要求销售者、开发商退还价款，无权主张合同权利，势必损害消费者的合法权利，显然这不符合强行法规范的立法目的，也有悖民法意思自治原则的基本精神。

　　其次，如果按照法律条文中含有“必须”“不得”或“禁止”的规范作为强行性规范理解，则法律、行政法规的强行性规范过于宠大，必然会产生大量的合同被不适当地认定无效。在我国，私法相对于公法明显欠发达，国家在社会管理中主要依靠行政性法规发挥作用，所以必然会在法律、行政法规中设置大量的强行性规范，这些规范不仅在社会公共管理领域发挥着作用，还渗透到本来应当属于私法自治领域，严重干扰着私法自治原则。对此，王涌博士在《私法的分析与建构》一文中尖锐地指出：“由于计划经济传统之影响，目前它(行政法)对中国民法的影响在许多方面是消极的，说得严重一点，有些行政法规颇似粗暴的野狼，侵占着民法的领域，扭曲着民法的精神，使得民法中的许多原则在实践中形同虚设。”

　　再次，在法律制度有缺陷时，司法行为应当校正这种制度缺陷。审理民事案件，常常会遇到因民事立法严重滞后，存在法律模糊、法律冲突、法律出现漏洞的现象，此时，法官应当高举“私法自治”的大旗，以权利为本位，依据民法基本原则，以法官的智慧和良知，探求法律真谛。在审判实务中，有的法官担心认定合同无效而被指责不依法办案，采取保守的态度，简单化地认定合同无效，看似依法办案，实质上既损害了当事人的合法权益，也最终损害了司法的权威。结果导致类似于本文所提出问题得不到公平合理解决，很值关注。

　　何为效力性规范、何为管理性规范?依笔者之见，应当从法律、行政法规的立法目的出发，运用目的解释方法，综合案情实际加以研究。法律已明定其目的，应严格遵循其目的;法律未明定其目的时，法官应进行必要的基本价值判断，探求立法的价值取向。对于具体的强行性规范还应具体情况具体分析，做到“三看”：

　　一是看法律、行政法规着重于禁止标的物内容还是禁止主体资格，前者应认定买卖合同无效，如淫秽物品、毒品等买卖，不论主体是谁，均为无效;后者，则应当加以区分对待。有些法律、行政法规禁止或限制的是主体从营资格，如《建筑法》规定禁止超资质承揽工程，这是一种管理性规范。因为，建筑法对资质管理的目的，是禁止无资质经营，《建筑法》的立法目的在于“保证建筑工程的质量和安全，促进建筑业健康发展”。在实务中，有人认为对于施工企事业超越资质等级订立的建筑工程施工合同，应原则上确认无效，理由是对合同内容违法应作广义解释，合同主体资格违法亦应当包括在合同无效情形之中。 这是值得商榷的。

　　二是看法律禁止的是结果还是行为手段。如法律、法规所禁止的是结果的发生，不问手段如何均为禁止时，其行为无效。但如禁止的仅仅是行为手段或行为方式，依其他手段也发生同一效果时，为交易之安全，并不因此认为其无效。如无证出售烟花爆竹时买卖合同、禁渔期内所捕鱼产品的买卖合同，均应为有效，因为相关法律只是出于管理需要，禁止无证销售行为和禁止一定时期内捕鱼。

　　三看禁止的对象、范围是什么。如《房地产管理法》第三十四条规定，房地产权利人转让房地产，应当如实申报成交价，不得瞒报或作不实申报。这里禁止的对象是出让人，范围仅涉及与税收有关的纳税基础即成交价。不论出让人是否与买受人故意瞒报成交价，故不影响合同的效力。特别是在涉及消费者、劳动者等弱势群体利益时，还应根据个案情况而定，不宜一概认定无效。经营者出售不合格产品、假冒伪劣产品，都是法律所不允许的，如果买卖合同无效，消费者将得不到合同上的权利，显然对消费者不利。

　　在解释法律中，由于立法目的往往与公共政策有关，在法律及公共政策均不允许时，如集体土地买卖、国有划拨土地的转让等，与法与国家政策均不符，则不应以“私法自治”之名，放弃国家的干预。但在强制性质的民事规范是否具有特殊公共政策目的不甚明确的时候，基于对私法自治的尊重，即应朝单纯自治规范的方向去解释，法官应避免假设有特殊公共政策目的的存在，或对合目的性作扩大解释，而斫伤了自治机制，换言之，就是“有疑义，从自治”。

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