行政法具有促进公民财产权增值的职能,主要表现在:一方面,行政法可以弥补市场经济盲目发展的缺陷,提高整个市场经济运行的效率,减少参与整个社会的“理性人”的有关实现自己财产所有权的决策的盲目性与不可预测性。另一方面,行政法可以作为一种资本形式出现。正如美国法学家H·J·伯尔曼所指出的:“法律像田地和机器一样,是一个社会中生产方式的一部分;不经操作,田地和机器就毫无意义,而法律恰是关于它们操作的组成部分。如果没有关于工作和交换的权利和义务,就没有人播种和收获庄稼。如果没有某种法律对机器的生产和使用活动予以规定,就没有人使用机器,机器就不会由生产者到使用者手中并予以使用,它的使用价值和授益也就不会获得。这样的法律调整本身就是资本的一种形式。”[5]　行政机关在创设和实施各项行政法律制度时,要积极地为公民财产权的实现创造条件,避免该积极作为时出现消极不作为的情况。各种有利行政行为或者授益行政行为一经做出,就要践行承诺,确保公民的信赖保护利益,以防止公民的财产在政府失信的情况下受到不应有的损失。随着“生存照顾”观念的不断发展以及福利国家、给付行政理念的展开,行政法还担负着行政给付功能,保障每一个公民都能拥有满足生存的财产。行政法必须以积极的态度通过介入公民财产权,维系财产权范畴内的公平正义,在不影响国民收入总量的前提下适当增加生存困难者的财产份额,使拥有较少财产的公民也能实现建立在财产权上的自由权和社会权,从而在拥有不等量财产的公民之间建立一个可以促使社会共同协调发展的阿基米德式的支点。

　　(二)行政法律制度对公民财产权的促进

　　与公民财产权保护有关的行政法律制度主要有赋权性行政法律制度和义务性行政法律制度两大类。

　　1.平等效率理念下的各种赋权性行政法律制度。作为价值体现的平等效率,平等理念的核心部分是法律上的要求,而效率则主要是经济学上的要求。法律为经济服务,为保护公民的财产权服务,保护的目的在于激励人们高效率地使用资源。“政府或其他机构的集体活动,给予一个人一种专享的权利,可以不让别人使用那种预期稀少、对于专用会造成冲突的东西。……可是财产的权利是管理冲突的集体行动。”[6]可见,行政法对于公民财产权的赋予,不同于私法上的财产所有权的取得。在一些大陆法系宪法学者看来,行政法上公民的财产所有权,不仅包括了以物权为核心的传统私权利,还包括了诸如营业自由、进出口配额特许权、公物使用权、公共信息使用权等具有财产意义的公法性质的权利,或者说由公法确立和安排的权利。在公法上,赋权性行政行为使人们能充分体会到“机会就是财富”的真谛,显示了它的价值性或者说财产性。财产权往往具有一定的专用性。赋权性行政法律制度的建立或实施,其重要的价值取向是要向每一个公民传达一种公平的理念,坚持法律面前人人平等的原则,把罗尔斯倡导的公正平等的机会给予每一个人。但是,与公平原则形成鲜明反差的科斯定理却主张:“如果市场交易成本过高而抑制交易,那么,权利应赋予那些最珍视他们的人。”[7]据此,行政法对公民财产权的保护,也是一种兼顾效率的保护。

　　2.严格受限的各种义务性行政法律制度。公民财产权具有明显的排斥性或者排他性,即排斥任何人可能对其的入侵。然而,公民财产权这个坚固的壁垒不是不可以打破的。为更好地实现公共福利,确保公民能够更安全和快乐地享用自己的财产,行政主体可以在遵循法律优先和法律保留原则的前提下,通过对公民财产权课以义务的方式谨慎地进入私人财产权领域。即便是有着公共福利的借口,行政法在创设各种义务性行政法律制度时,也必须同时设置严格的“普罗克拉斯提斯之床”①式的限制。为确保公民的财产权免受非法入侵,行政机关要坚守法律主义、应能负担与诚信原则。本着对公民生存所必需的财产基本权利保障的考虑,政府还必须保证对最低生活费和生存权财产不课征义务。任何对于该限制的突破和对公民财产权的冒犯,必然会引起国家的行政赔偿或补偿责任。

　　三、我国行政法实现对公民财产权保护的途径

　　(一)建构完整的保护公民财产权的行政法律体系

　　完整的行政法律体系是确保行政法对公民财产权进行有效保护的基础,也是法律保留原则得以实现的前提。我国宪法修正案已为公民财产所有权保护设置了坚不可摧的“栅栏”,《中华人民共和国立法法》第八条及相关行政法也明确规定了进入该“栅栏”的原则和禁忌。尽管如此,我国现有行政法律体系中对公民财产权具有威胁性的特洛伊木马现象依然存在,有关公民财产权的行政立法不作为现象一直比较突出,对公民的财产权构成严重威胁的作为违法收费依据的行政法规及规章仍然大量存在,可以对违宪的行政法律法规进行追究的违宪审查机制的建立尚遥遥无期。这一系列问题的存在揭示出,我国行政法对公民财产权保护的能力亟待提高。

　　(二)吸纳有利于公民财产权保护的行政法律原则

　　当法律达尔文主义让位于法律现实主义的时候,公民的财产权便不得不屈服于公共利益。为保证最大的社会福利,国家必须干预经济生活,这种干预必要时必须打破法律为公民财产权建构的高不可攀的“栅栏”,以便把个人利益和社会利益结合起来,从而实现大多数人的利益。强调公民财产权在公共利益面前的低位阶在我国已有较长的历史,其主要表现就是个人利益对集体利益、国家利益的无可争辩的服从以及对大公无私观念的提倡。面对较之行政权明显弱小的公民财产权,我国行政法的当前任务无疑是控制行政权对公民财产权的任意克减,严格法律保留原则。同时,应加紧吸纳一些先进的现代行政法原则,如信赖保护原则、比例原则等,以适应现代社会发展对保护公民财产权的需要,逐步实现行政行为的合法正当、高效便民和诚实守信,不断提高行政法对公民财产权保护的能力与水平。

　　(三)建立健全有效的保护公民财产权的行政法律制度

　　加强对公民财产权保护的行政法律制度建设,不仅是建设社会主义法治国家、全面实现依法行政的必然要求,而且是中国面对世界经济、政治、文化全球化趋势的应有回应。

　　1.积极创设对公民的财产权起到促进作用的赋权性行政法律制度。平等与效率的理念要求现代行政法必须保质保量地设置各种赋权性行政法律制度。这些制度的价值取向不外乎强化公共服务职能和公共服务意识,简化公共服务程序,降低服务成本,逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制。为避免社会资源浪费,并实现最低支出、最大收益的行政目标,从根本上确保公民财产所有权的实现,政府还必须加强信息公开制度建设,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外,行政机关应当公开政府信息,并为公众查阅政府信息提供便利条件。同时,应加紧完善行政合同、行政指导及政府采购等弱权力或者非权力性行政法律制度,在促进公民财产权实现的同时,淡化行政和行政法的强制色彩,彰显行政法的人文精神。