环境保护法修改

　　近日在北京举行的十一届全国人大常委会第二十八次会议,首次审议了环境保护法修正案草案。这一备受关注的草案,由全国人大环境与资源保护委员会起草并提请审议。《法制日报》记者近日就草案有关内容,采访了环资委主任委员汪光焘。

　　代表连续多年提出议案建议

　　环境保护法自1979年试行,1989年正式施行至今,二十多年未曾修改。

　　“随着我国经济社会的发展,环境保护法出现了一些不适应管理需要的问题。”汪光焘介绍,社会上关于修改环境保护法的呼声十分强烈,全国人大代表通过代表议案和建议多次反映。从1995年八届全国人大三次会议到2012年十一届全国人大五次会议,全国人大代表共2474人次以及台湾代表团、海南代表团提出修改环境保护法的议案78件,反映现行环境保护法是经济体制改革初期制定的,已经不适应经济社会发展要求。十一届全国人大常委会对全国人大代表及社会各界修改环境保护法的意见高度重视,将修改环境保护法列入了十一届全国人大常委会五年立划中继续开展研究论证的项目。

　　对环保法进行了立法后评估

　　汪光焘介绍,十一届全国人大环资委梳理了历年来有关修改环境保护法的全国人大代表议案和建议内容,收集了国务院有关部门和有关专家的意见,从2008年到2010年先后对水污染防治相关法律、大气污染防治相关法律、固体废物污染防治相关法律、环境噪声污染防治法以及环境保护法进行了全面的评估,形成了一系列论证报告,并根据代表议案和社会各界所提出的环境保护法修改的各种建议,对环境保护法修改方式进行了专门研究。

　　经过研究论证,环资委认为,当前修改现行环境保护法应当体现进入新世纪以来国家提出的指导思想,强化政府责任和监督,加强法律责任和追究,修改与后来制定的单行法的一些不衔接规定,推动专项法律的实施。

　　突出强调政府责任法律责任

　　“当前环境保护存在环境质量恶化趋势未被有效遏制的问题。”汪光焘说,这一问题的产生既有法律本身不完善的问题,也有执法不到位的问题,更主要地体现在现行有关环境污染防治单项法律执行不力上。进一步分析环境保护工作执法不力问题,实际不仅包括企业事业单位不守法、违法成本低,还包括政府及其部门监督不力、责任不到位,甚至以权谋私两个方面。因此,需要各级政府及其部门落实责任,严格执法,这是当前迫切需要解决的问题,也应当是环境保护法修正案草案需要和应当解决的问题。

　　汪光焘介绍,环境保护法修正案草案的重要目的之一,就是要完善具有共性的法律制度,解决国务院有关部门和地方政府执法不力问题。现行环境保护法关于政府责任仅有一条原则性规定,相关污染防治法律的有关规定也较原则。因此,修正案草案中专门增加监督检查一章,建立了四项制度,落实和监督政府责任:一是现场检查制度,授予环保部门检查权；二是规定信息公开,保障公众权益；三是环境保护目标责任制和考核评价制度,国务院和地方人民政府将环境保护目标完成情况作为对下级地方人民政府和同级环境保护行政主管部门及其负责人的考核内容；四是人大要介入,要定期听取政府的有关汇报。同时,对应条文修改,草案完善了法律责任一章的内容,重点补充了依法追究相关行政机关及其责任人和国家工作人员法律责任的规定。

　　“这种修改具有基础性,是修改其他任何一部单项法无法替代的。”汪光焘强调。

　　体现对环保工作的指导思想

　　汪光焘认为,环境保护工作指导思想问题需要高度重视。

　　从1973年到2011年,国务院发布了若干个关于环境保护工作的决定和意见。2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确了环境保护工作的指导思想和基本原则,确定了2020年的工作目标。2011年《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》,进一步明确了环境保护重点工作。

　　汪光焘说,在改革开放和现代化建设的新时期,全面贯彻落实科学发展观,是处理好经济和社会建设与资源利用和环境保护关系的关键。环境保护已经从以往注重达标排放,转换为现在以节约资源、保护和改善环境质量为目标,关键是依靠促进科技进步,转变发展方式,不断完善法律制度。促进人与自然和谐相处、保护和改善人居环境和生态环境。国家明确的指导思想必须在环境保护法修改中体现出来。

　　据此,草案规定,环境保护工作应当遵循依靠科技进步、发展循环经济、倡导生态文明、强化环境法治、完善监管机制、建立长效机制。国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境质量、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施,健全生态补偿机制,使经济建设和社会发展与环境保护相协调。

　　努力完善环境管理基本制度

　　汪光焘介绍,在制度设置上,本次环境保护法修改立足法律条款已经有规定的、或者环境保护法规定合适的制度,力求解决一些公众关注、又是急需的、共性的重点问题。

　　第一,完善环境监测制度。多年来,各部门各自建设监测站点、监测标准不一致、监测数据不一致、监测结果难以共享等问题突出,结果是同一地区、同一流域不同部门公布的环境质量数据不同,对社会有负面影响。修正案草案通过规范制度来保障监测数据和环境质量评价的统一,规定统一规划设置监测网络、统一监测方法、统一监测设备的标准。立法机关没有采纳有关部门“统一发布”的意见,因为统一法律制度比统一行政权力更重要。

　　第二,规范环境保护规划制度。现行环境保护法规定了环境的概念,包括了生态保护和环境保护,是大环境的概念。为了改变环境规划里生态保护和环境保护对立的局面,修正案草案规定环境保护规划一定要把生态问题和环境污染防治问题结合起来,同时与其他土地、城乡等规划相衔接。

　　第三,衔接环境影响评价制度。2002年全国人大常委会通过了环境影响评价法。草案与环境影响评价法做了衔接性规定,并将现行环境影响评价制度与环境保护的其他制度和相关工作进行了衔接。对于“政策环评”问题,在制定环境影响评价法时就有不同意见,如果要解决,可以放在修改环境影响评价法中解决,在环境保护法中会造成新的法律规定的不一致。

　　第四,完善跨行政区污染防治制度。近十年国务院已经批准了一批跨地区或跨流域规划,处理跨行政区域的协力合作问题。修正案草案规定跨行政区重点区域、流域污染防治和生态保护工作,应当依据国务院批准的重点区域、流域污染防治和生态保护规划和相应责任作出决定,明确跨行政区重点区域、流域污染防治工作,应当依据国务院批准的重点区域、流域污染防治规划和相应责任作出决定。

　　第五,补充总量控制制度。总量控制制度是环境保护工作从控制污染物排放浓度到保护和改善环境质量的重要措施。修正案草案完善了关于总量控制制度的规定,并明确了区域限批的法律地位。

　　第六、规定了排污申报和收费制度。由于牵涉到环境税改革问题,草案采取的是承认现状、留有余地的方法。规定了“污染物申报和征缴费用制度”,这里的“费用”可以是费,也可以是税,为国家未来的环境税改革留有余地。

　　进一步明确企业的法律责任

　　汪光焘介绍,这次修改着重解决违法成本低、守法成本高的问题,同时明确企业不仅要对减少排放污染物负责,也要对排放污染物对公共环境质量造成的影响承担责任。

　　为此,草案一是规定了环境保护责任制度,进一步明确排污单位的环境保护责任,包括企业负责人的环保责任制度和向职工代表大会报告环保工作并接受监督机制的规定；二是规定了企业事业单位应当依法开展监测,并依法公开监测数据的规定。三是规范了关于限期治理的规定,补充了企业应当制定并组织实施限期治理计划,接受政府监督的内容。

　　增加了环境基准的有关规定

　　环境基准是指“环境介质（水、土和气）中污染物等对生态系统和人群健康不产生不良或有害效应的最大限值”，是依据科学实验和科学判断得出的。它强调“以人（生物）为本”及自然和谐的理念，是科学理论上人与自然“希望维持的标准”。因此，环境基准是环境保护工作的“自然控制标准”，也是国家进行环境质量评价、制定环境保护目标与方向的科学依据，是国家环境保护、环境管理政策与法律制定的科学基础。

　　“环境基准对我国环境保护工作有十分重要的意义。” 汪光焘说，科学合理的环境基准和标准体系是实现有效环境监管和环境保护工作的基础。构建国家环境基准体系将使国家摆脱照搬照抄国外环境基准与标准的现状，确立我国环境质量标准衡量的科学基础，保护生态系统和人群健康，为我国环境标准体系和环境管理体系提供全面有效的科技支撑。同时，环境基准在环境监测与监控、应急事故处置、污染控制与风险管理等方面有着广泛的应用前景。因此，环境基准研究对推动我国环境保护事业的发展，保障我国社会经济的科学发展将产生重大而深远的影响。

　　因此，修正案草案规定了科学确定符合我国国情的环境基准，国务院环境保护行政主管部门应当使环境标准与环境保护目标相衔接，制定国家环境质量标准。

　　进一步完善了环境监测制度

　　环境监测制度是生态环境评价和保护的重要制度。现行环境保护法及其相关法律对环境监测提出了原则要求。

　　汪光焘介绍，环境评价监测点的设置和监测数据是环境质量评价的依据，监测数据依法公开是实现公众参与的基础。草案通过规范制度来保障监测数据和环境质量评价的统一，规定国家建立监测网络和监测数据信息体系，统一规划设置监测网络；环境质量和污染物排放监测数据应当纳入监测数据信息体系，作为评价环境质量的依据；从事环境监测工作应当遵守国家监测规范，监测机构负责人对监测数据的真实性和准确性负责，监测数据依法公开。

　　立法规范环境保护规划制度

　　现行环境保护法规定了环境保护规划的要求，但当前实施中将环境保护规划分成两个规划，以污染防治为主的名为环境保护规划和另行制定生态保护规划，由国务院分别发布。国家环境保护规划根据国民经济和社会发展计划每五年编制一次，全国生态保护规划纲要2000年由国务院发布，到现在已经十一年的时间。

　　汪光焘介绍，现行环境保护法规定了环境保护规划的原则要求，污染防治和生态保护的脱节已难以实现环境保护法保护人居环境和生态环境的立法宗旨。草案按照现行环境保护法关于环境的法律定义，规定国家环境保护规划的内容应当包括自然生态保护和环境污染防治的目标、主要任务、保障措施等。

　　与环境影响评价法进行衔接

　　“2002年全国人大常委会通过了环境影响评价法，这是一部以科学和方法来从源头上减少污染、改善生态的重要法律。” 汪光焘说。这一法律将建设项目和政府及有关部门编制的综合规划和专项规划纳入法定开展环境影响评价的范畴。

　　现行环境保护法仅对建设项目开展环境影响评价做出了规定，缺失了有关规划环评的规范，同环境影响评价法规定不衔接。为此，草案与现行法律做了衔接性规定。规定编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。同时，将环境影响评价与环境保护的其他制度和相关工作衔接。

　　“对于政策环境影响评价，由于一些部门还有不同意见，对这一问题，我们建议进一步研究和实践。” 汪光焘介绍。

　　完善跨行政区污染防治制度

　　对于跨行政区污染防治，环境保护法仅在第十五条做出有关政府协商解决的原则性规定。

　　汪光焘认为，环境保护工作跨行政区域是一个必然趋势，也是环境保护由控制污染物排放到更加重视环境质量的保护和改善的方向。相关行政区域政府之间必须合作与协调，工作方法上应当强调合作与协调的目标和准则。近十年国务院已经批准了一批跨地区或跨流域规划。草案明确根据污染防治的需要，以经科学论证和法定程序批准的跨地区或者流域的规划为基础，明确相关行政区域政府的行政责任，解决跨行政区的环境污染防治问题。这是将实践经验总结上升为法律规定，是现实要求的体现，也有利于保护和改善环境目标的实现。

　　增加关于总量控制制度规定

　　总量控制制度是环境保护工作从控制污染物排放浓度到保护和改善环境质量的重要措施。我国从20世纪末开始实行总量控制制度，在“十一五”和“十二五”国民经济和社会发展规划中重点污染物减排指标还列为约束性指标。水污染防治法和大气污染防治法修改时都已对总量控制制度作了规定。

　　汪光焘介绍，根据生态环境保护的要求，总量控制将涉及更多方面。所以，本次修改增加了关于总量控制制度的规定。

　　增加污染事故应急制度规定

　　汪光焘认为，现行环境保护法在当时的历史条件下，还没有形成比较系统的环境事故应急管理体系知识，有很大的局限性，主要表现：一是规定过于原则，缺乏可操作性，虽然突发事件应对法已经有了相应原则的规定，但是由于突发环境事件已成为影响社会和谐稳定的重要问题，而且与一般突发事件相比有二次污染等特殊性问题存在，需要结合突发事件应对法，完善环境风险防范、突发环境事件应对及相关责任追究方面的内容。二是企业的环境风险意识缺失，法律责任不到位。当前我国“企业出事，政府处置，群众受害”的情况依然普遍存在。部分生产经营单位未能履行参与突发环境事件应对工作的法律义务，影响了处置工作，最终造成事态扩大。三是政府责任缺失。环境应急事故事关重大，尤其是在事故处理及善后的过程中，政府的作用巨大。如果政府没有完备的环境事故应急管理体系和预案，则企业也不会对环境风险加大投入，环境风险则会升高。在环境事故处理和善后的过程中，也有不能科学处理并且造成次生环境灾害的风险。

　　因此，本次修改增加了与突发事件应对法衔接的条款，并针对环境污染事故的企业责任和防治次生灾害作了衔接性规定。

　　未采纳环境功能区划的意见

　　目前环境与资源保护法律中有关功能区划的规定有海洋环境保护法第六条规定的海洋功能区划，水法第三十二条规定的水功能区划，基本是按照资源用途划定不同的功能区，加以规范和管理。另外土地管理法规定了更加具有管理制度特性的土地用途管制制度。近年来，国务院从国土空间开发综合规划的角度，制定了全国主体功能区规划，按照主体功能区的发展方向，划定了城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。

　　汪光焘介绍，多年来，环境保护部门一直争取把环境功能区划和生态功能区划纳入法律。但从目前来看，国务院有关部门和社会人士认为有几个问题需要解决：第一、目前相关的功能区划均是根据资源用途或者主体功能划定功能区，环境或者生态功能区划在理论上与之有何不同？第二、环境功能区划和生态功能区划同现有法律中规定的海洋功能区划、水功能区划等资源功能区划的实际关系是什么，法律上如要规范能否相互衔接好？第三、国务院2010年底印发的全国主体功能区规划发布后，实际上吸收了2008年7月环境保护部和中科院联合对外发布的《全国生态功能区划》，并将限制开发区域中的生态地区改名为重点生态功能区，使生态功能区划实际成为主体功能区规划的一类具体措施。在主体功能区规划已经制定并吸纳了环境功能区划、生态功能区划的情况下，它们同主体功能区规划的关系是什么，是否还需要在主体功能区规划基础上进一步编制环境功能区划或者生态功能区划？因此，本次修改未采纳环境功能区划的意见。

　　未写环境污染责任保险内容

　　汪光焘介绍，从当前实际情况来看，在环境保护法中规定环境污染责任保险存在以下问题：一是环境污染责任保险应是保险法调整范围，有关规定应由国务院作出决策。二是从试点情况分析，从投保企业来说，对环境污染责任保险的认可度还比较低。我们经反复研究，认为环境责任保险作为一类特殊保险产品，应在保险法和相关规中规范。

　　“对按日计罚等意见，在现行环境保护法和相关单项法律中尚未涉及，有关部门也没有形成一致意见。对这些意见，建议进一步研究。” 汪光焘最后说。