如何落实城乡规划法将成为最大难题

专家官员认为执法重点和难点在城乡结合部

张有义

从位于北京的中国社科院研究中心到甘肃兰州的城乡结合部，从一位学者到一个副区长，规划学专家宋迎昌的转型，恰到好处地体现了“理论与实践相结合”这句话。

就在宋迎昌就任不久，他所熟悉的城乡规划法于2008年1月1日开始实施。作为副区长的宋迎昌，主管着兰州安宁区的规划建设等工作。他告诉本报记者：“作为学者搞学问的时候，期盼着一部城乡规划法的出台；作为地方官员在一线搞具体基层工作的时候，发现一部法律的实施比制定更难。”

但城乡规划法已经从法律层面上向城乡统筹的和谐规划前进了一大步。

打破两元规划结构

规划规划，纸上画画，墙上挂挂，不如领导一句话

据国家统计局统计，1978年我国的城镇化水平只有18%左右，城市193个，建制镇2173个。到2002年，城镇化水平达到39%，城镇人口5亿。从2002年到现在，城镇化水平每年递增1个百分点，截至到2006年，城镇人口达到5.8亿，城镇化水平也达到了43.9%，全国大约有城市660个，建制镇2万个，小城镇2万个左右。

从改革开放之初到现在的城镇化递增速度，据专家介绍，在西方发达国家，则需要大几十年甚至上百年的时间。

城镇化水平的提高一方面代表了我国向现代化国家前进的速度，而另一方面不得不让人们开始担忧，那就是城市面积的高速膨胀会给农村带来什么样的负面影响。

宋迎昌说，过去，国家管理空间开发秩序主要有两个规划，一是城市规划，一是土地利用总体规划。城市规划法适用于城市规划控制区范围，土地利用规划适用于农村地区土地利用。在地方实际工作中，这两个规划尽管各有分工，但也有冲突。

城市管理者希望把城市规模做大，要求提供更多城市建设用地，希望求得土地利用规划的妥协；而土地利用规划要求严格保护农用地，控制城市建设用地规模，以此迫使城市规划在城市建设用地规模上做出让步。但是，总体上来看，因为建制镇的地位及其规划缺乏实事求是的定位和规范，导致小城镇规划的法律规范薄弱，从而导致其规划制定和实施的随意性；乡村规划因为缺乏强有力的法律规范，导致乡村建设难以逐步实现集约化发展，同时导致大量集体土地被滥用。

我国城镇化水平的提高，原来的城市规划法和村庄和集镇规划建设管理条例已经不能适应新形势的需要。两元规划体制下，在城市表现为滥拆乱建和盲目扩大；在农村则表现为急功近利、盲目招商乱占耕地。

打破两元规划体制已经势在必行。宋迎昌分析说，党中央和国务院提出科学发展观，一个重要内容就是统筹城乡发展。怎么统筹？首先是统筹规划，这是城乡统筹发展的前提。城乡规划法的实施有利于保障城乡一体化发展。城乡总体规划具有法律地位，覆盖城乡范围，从这个角度讲，对遏制城乡无序发展有重大作用，有利于改变过去法和法打架的情况，实现有法可依。

由“城市规划”到“城乡规划”，一字之差，调整的对象即从城市走向城乡，从而将原来的城乡二元法律体系转变为城乡统筹的法律体系。

现行法律呈现诸多亮点

禁乱改、重民意、图长远、促成乡统筹发展

中国社科院城市发展与环境研究中心副研究员袁晓勐全程关注了城乡规划法的立法工作，并准备进一步对该法的实施情况进行调研。根据他的分析，城乡规划法呈现出了以下亮点：

促进城乡统筹

根据城乡规划法规定，该法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。这就意味着，原来城乡二元的法律体系从此打破，城乡规划步入一体化的新时代。

相对于城市规划，当前，乡村规划管理非常薄弱，现有的一些规划未能体现农村特点，难以满足农民生产和生活的需要，农村无序建设和浪费土地严重。城乡规划法规定：乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。规划内容包括“规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求”等。另外还规定，“乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色”。

严禁乱改规划

城乡规划法对规划的实施管理可以说是“浓墨重彩”；对城乡规划的修改列出了专门章节，并进一步强化了法律责任，禁止任何单位和个人随意干预和变更规划。城乡规划法规定：经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。未按法定程序修改城乡规划的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他责任人员依法给予处分。

城乡规划法规定，有下列五种情形之一的，方可修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划：上级人民政府制定的城乡规划发生变更，提出修改规划要求的；行政区划调整确需修改规划的；因国务院批准重大建设工程确需修改规划的；经评估确需修改规划的；城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。

从而改变了“一任领导一个规划”和“一任领导多个规划”的现状。

建立“阳光规划”

城市规划法仅笼统地规定城市规划成果应该公开，但对公开的内容、方式没有具体规定，法律条文失去可操作性，民众知情权得不到保证。而城市规划法除对公布程序和内容做出规定外，还规定了公众监督内容。

其中有两条特别引人注意，一条是村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。此条不应仅被视为法定审批程序，更应被视为农村居民知晓规划、参与规划并做出集体决策的民主机制，是落实规划民众参与的极为生动的一笔。

另一条是任何单位和个人都有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询，而且有权举报、控告违反城乡规划的行为。由此看来，保护民众的合法权益成为城乡规划法所追求的目标之一，实际上，这一条是调动公众参与规划的积极性、主动性的根本保证。

落实规划的民众参与，还需要建立起民众参与规划制定过程的机制。对此，城乡规划法主要规定有二，一是城乡规划需组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见，提出评估报告并附具征求意见的情况。二是规划编制要充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。客观地讲，专家与民众眼中的城市规划必然有所不同。专家的意见未必是能够充分体现公众利益，而公众的意见也有可能缺乏全盘和长远考虑。惟有将二者置于能够反复磨合的机制下，使各方的意见能够得到充分表达，最终所采取的规划方案才能接近于合理，也被更多人所理解和接受，成为成功的规划。

遏制乡村圈地

在城乡规划法实施前，法律意义上的强制性规划只是集中在城市域内，但随着我国城镇化以及城乡一体化发展速度的加快，城市以外的乡村发展、建设的速度很快，诉求变得十分强烈。在这样的背景下，乡村地区在没有规划控制的情况下，暴露了产业发展随意、短视等一系列的问题，这些现象如果不及时进行规范，那么随着城镇化进程的加速，将暴露出越来越多的弊病。

城乡规划法实施之后，必须依照此后陆续制定的“镇域规划”甚至是“村域规划”来执行，某一块土地的具体功能将在规划中被明确。引进的企业做什么，在哪片土地上开发，土地的规模与面积有多大，都必须按照规划进行，不符合规划的，上级规划部门有权力制止，而且，城乡规划法赋予了规划建设部门对违反规划的建筑实施拆除的权力。

这部法律也将改变很多大兴企业单位到农村低成本获取土地的行为。同时，也是用法律的手段防止政府官员利用城乡之间的级差地租，抢先储备土地，损害农民的利益。

解决城市房产混乱

造成当前房地产市场混乱的主要原因，其实是缘于城市规划法没有落到实处。因为根据城市规划法，政府在修改城市规划之后，必须报请地方人大批准。但众所周知的原因，造成了现在“只要政府通过了城市规划方案，在地方人大中不被批准的情形很难出现”的状况。

目前房地产市场之所以混乱，不是因为供求出了问题，而是因为民主决策不够，绝大多数需要住房的普通老百姓难以承受地方上的高房价。地方政府不是以人为本，控制房地产市场价格上涨，而是借助于房地产市场价格上涨的势头，增加财政收入，追求所谓的政绩。

如果不建立民主决策体制，确保居民在城乡规划法中拥有绝对的话语权和决策权，那么，房地产市场中存在的问题永远无法得到解决。城乡规划法可以在坚持地方人大审议城市规划原则的基础上，规定听证制度、公示程序、少数人否决制度等一系列制度，提高修改城市规划的门槛，一定程度上可以防止地方政府官员为所欲为。

注重保护历史资源，改变“千城一面”

一段时期以来，城乡规划无条件地为“政绩工程”让路，一任领导一个规划，每座城市都像出自一个模子、城市街道你方填罢我又挖……结果许多城市都成了一个模样，“千城一面”。而自然资源、文化遗产却面临严重破坏，许多历史遗迹在城市改造中毁于一旦。城乡规划法要求各个城市在规划时要根据自身传统“量身定做”，突出特色。

城乡规划法规定：制定和实施城乡规划，应当保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌。这部法律将自然与历史文化遗产保护作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容，以及乡规划和村庄规划的内容。

关于城乡规划的实施，法律也作出明确规定：在城市新区的开发和建设中，严格保护自然资源和生态环境，体现地方特色；在旧城区改建中，保护历史文化遗产和传统风貌；在城乡建设和发展中，依法保护和合理利用风景名胜资源。

编制单位责更重

城市规划法与城乡规划法的一个区别是，城市规划法对违法行为的处罚规定较为原则，可操作性差。城市规划法主要针对违法建设行为本身提出纠错规定，对违法行为人的处罚仅涉及由单位给予行政处分；特别是对政府的违法行为，若非涉及经济犯罪，基本上构不成法律责任。这样的法律制度为规划决策提供了很大的随意性空间。

城乡规划法第62条明确规定：城乡规划编制单位有下列行为之一的，由所在地市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期改正，处合同约定的规划编制费一倍以上二倍以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，由原发证机关降低资质等级或者吊销资质证书；造成损失的，依法承担赔偿责任：一是超资质等级许可的范围承揽城乡规划编制工作的；二是违反国家有关标准编制城乡规划的。

对于建设单位和个人而言，为了谋求利益最大化，也会在计算违法和守法的成本后，不惜违法牟利。鉴于一些地方违法的机会成本远低于守法的机会成本，更加导致违法建设行为屡禁不止，严重损害了规划的权威性和严肃性。而城乡规划法强化了法律责任。一旦违法，将追究政府和行政人员的责任；追究城乡规划编制单位的责任；追究违法建设行为的责任；明确对违法行为给予罚款的范围和数额；授予市政府强制拆除权。

执法力度将成为当务之急

再完美的法律，其真正价值的体现还在执行的环节上。

如何清理不合时宜的老规划

宋迎昌上任不久就曾遇到过一起棘手的事件。一家工厂的住宅区在经过合法审批后建成，但是规划部门随后发现，被这个住宅区包围着的还有之前的另外一项规划，就是小区中心部位有一条马路要修。但现在，修马路就要破坏小区，怎么办？最终在破坏了小区建设之后强行修建了马路。从而引发了较大的矛盾。

“其实这起事件说明的问题很多，最主要的是老规划与新规划之间发生冲突后如何处理。另一方面也说明，在城乡规划法实施后，原来已经审批但不尽合理或者不合法的规划应该怎样清理和处理，这是一项艰难而浩瀚的工程。”

如何让民众懂得参与

专家和民众监督参与规划的制定，最重要的是民众的参与。宋迎昌认为，专家只可能解决宏观和技术的问题，但不会对规划细节完全了解。同时，一种可能的情况是，一些地方政府请他们熟悉的专家，通过各种渠道疏通与上级部门的关系，使规划修改的内容符合他们的利益。

因此，专家参与与民众参与的结合才更加完美。但据宋迎昌了解，很多地方的民众并不了解规划与他们切身利益之间的密切关系，可能会怠于参加听证。同时，不排除地方政府有所选择地只让“听话”的民众参与，以达到符合自己的利益的规划目的。“继续加大城乡规划法的宣传力度，将成为长期的任务。”

如何对抗“长官意志”

袁晓勐分析说，出于政绩需求而修改规划确实是普遍行为，使得城市规划缺乏严肃性，成为部分领导手中的工具。这些行为更多地来自于旧规划体系自身存在的弊端。首先，以往的城市规划以指导建设为主要目的和原则，这与地方政府的政绩追求一致，为片面追求经济目标保驾护航，失去了现代城市规划应有的对政府行为的约束和限制作用；其次，旧规划法强调编制和审批环节，忽视规划的实施和监督，为频繁地按需修改规划提供了条件；第三，城市规划法对修改规划的条件和程序的规定宽松笼统，在罚则中对修改规划的行为没有涉及，这样的程序规定使频繁修改规划行为毫无顾忌。

城乡规划法在这三个方面都做出了很有针对性的大幅度修改，确实能够对擅自修改规划的行为起到强约束作用。对规划的修改程序进行严格规定是必要的，但是，规划制定中如何排除“长官意志”呢？专家认为，这需要在法律的实施细则中继续加以明确。

城乡结合部将成为执法重点

宋迎昌供职的兰州安宁区位于城乡结合部。

城乡结合部往往是经济比较活跃的地区，是城市经济多元辐射的前沿地带，与城市发展有着千丝万缕的联系，有其特殊的区位优势和作用。很多人看中这个部位，搞房地产搞旅游项目，大量侵占了耕地甚至基本农田。这个部位也正是规划的模糊地带。

宋迎昌调研后发现，城乡结合部的规划存在着很大问题：一是规划不到位：规划覆盖面小，详细规划滞后；规划调整频繁，随意性大；规划体制不顺，两张皮，隐患大，城市规划完全与城镇规划脱节。二是管理不到位在：不同管理模式的碰撞交叉，运转不灵；管理部门缺位，管理力量不足。三是法律、法规不健全：城乡结合部和城中村作为一种特殊区域，在现行的规划建设和管理体制中存在一定的盲区，规划、土地和房产等法律法规不健全，缺乏必要的政策指导和明确的法律法规依据。四是对生态环境考虑不足：由于规划缺失，各村均自行规划建设居住区。

因此，在城乡规划法实施过程中，加大对城乡结合部的执法力度应该成为重点。