——记圣运所《集体土地征收补偿条例》（建议稿）专家座谈会

2012年8月21日，由北京圣运律师事务所携手凯迪网、南方都市报主办的《集体土地征收补偿条例》立法建议专家研讨会在京顺利落下帷幕。

本次座谈会围绕北京圣运律师事务所全体律师起草的《集体土地征收补偿条例》（建议稿）展开研讨，邀请到了贾康、张晓山、于建嵘、姜明安、沈岿、徐翔临、焦洪昌、刘俊海、徐昕、熊文钊、李轩、高圣平教授到场参加，王利明教授和王卫国教授提交了相关会议论文。

北京圣运律师事务所作为中国首家行政法专业律师事务所，承诺只为被征收人和被拆迁人维权，办理了大量集体土地征收案件。作为最接近中国农村集体土地征收实务的律师队伍，圣运所的律师在办案过程中积累了大量的实务经验，对中国农村集体土地征收问题有着独特而又深刻的理解和感受。

近年来“中国式拆迁”大行其道，由集体土地征收引发的矛盾日益尖锐。“广东乌坎事件”、“河南项城暴力强征土地案”、“江苏邳州暴力征地血案”、“湖南株洲强拆自焚案”……各地由征地引发的流血性冲突和大规模群体性事件愈演愈烈，已成为危及社会稳定的根源。虽然国务院已经三令五申严格征地拆迁管理工作，坚决制止土地违法，切实维护群众合法权益，但现实中悲剧却一再上演。百度搜索“违法征地”，可以搜索到456万个结果，搜索“暴力征地”，可以搜索到236万个结果。在中国大规模推进城市化建设进程中，出现此类事件绝非偶然，已经成为考验党的执政能力的重大挑战。这一系列悲剧折射出的是集体土地征收立法的滞后和制度缺陷，立法规范集体土地征收已迫在眉睫。

目前，集体土地征收中存在的主要问题主要有以下几方面：

（一） “公共利益需要”缺乏明确界定，商业拆迁大行其道；

（二）集体土地征收程序不完备，严重剥夺了被征农民的知情权、参加权；

（三）征收补偿标准过低，土地补偿费与土地出让收益之间的巨大利益差令地方政府陷入“卖地财政”而不能自拔，甘做违法征收的幕后推手；

（四）失地农民就业培训、社会保障制度缺失，生活难以为继；

（五）地方政府权力集中，相关人员暗箱操作，内部追责制度形同虚设；

（六）失地农民救济权利有限，拟征收环节及其他一些重要环节的诉权缺乏法律支撑；

（七）针对违法征地、暴力搬迁行为，负有查处、制止职责的国土、监察、公安等部门怠于履行职责，失地农民缺乏必要救济措施。

但是，看到问题的同时，我们也要注意到一些积极的讯号。一直以来，国务院对于征地中的违法行为的重视程度不断增加，作为专业代理此类维权案件的一线律师都可以感受到这种积极的进步。2012年上半年，北京圣运律师事务所代理的集体土地征收案件中，有5起案件向国务院申请裁决，均得到了国务院法制办的支持。

如何在立法环节完善集体土地征收制度，更好地保障被征收人合法权益，减少征地纠纷，维护社会和谐稳定？如何保障被征收人的知情权、参与权，协调开发建设与保障民生之间的矛盾？如何保障失地农民的基本生活条件，杜绝以牺牲被征收人合法权益为手段成全狭隘的地方经济利益？

针对目前集体土地征收中存在的问题和困境，面对农民的权益无法得到保障的实际，北京圣运律师事务所提交的《集体土地征收补偿条例》（建议稿）立足于保护广大被征地农民的合法权益、保障农民的知情权、参与权，提出了很多开创性的建议。

一、限定公共利益范围及征收程序（第9条、第19条）

第9条：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收集体土地的，对被征收人依法予以补偿后，可以征收集体土地：

（一）国防和外交的需要；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行集中改建的需要；

（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

严禁未确定具体建设项目，对集体土地进行征收。

第19条：依据本条例第九条第（一）、（二）、（三）、（四）款规定，确需征收集体土地上房屋的，应当依法报省、自治区、直辖市人民政府或者国务院批准，并对被征收人依法予以补偿。

依据本条例第九条第（五）、（六）款规定，确需征收集体土地上房屋的，应当经所在集体经济组织三分之二以上、且面积占本集体经济组织本次征收面积三分之二以上农户同意后，依法报省、自治区、直辖市人民政府或者国务院批准，并对被征收人依法予以补偿。

省、自治区、直辖市人民政府或者国务院的征地决定，应当依据记录在案的农村集体经济组织、被征收农户及其他权利人意见及听证笔录作出。

解读：第9条原则性的列举了六项属于公共利益范畴的情形，对公共利益范围加以界定。针对实践中，地方政府利用土地储备制度，打着“公共利益”的幌子征收集体土地进行商业开发的行为，本条明确规定，严禁未确定具体建设项目，对集体土地进行征收，将所谓土地储备制度排除在外。

第19条明确了做出征收决定程序，针对《国有土上房屋征收与补偿条例》实施后地方政府对“旧城改建”等事项做扩大解释的现实问题，为防止地方政府对第9条第（五）、（六）项做扩大解释，将一些本不属于公共利益范畴的项目纳入征地建设项目，针对第（五）项、第（六）项规定情形，加入“应当经所在集体经济组织三分之二以上、且面积占本集体经济组织本次征收面积三分之二以上农户同意”的限定条件，可以切实维护被征收人的合法权益。

二、公共利益司法审查制度（第11条）

第11条：具体建设项目涉及本条例第九条规定的公共利益，确需征收集体土地的，发布《拟征收告知书》后，被征收人或者其他利害关系人有异议的，可向被征收集体土地所在地中级人民法院提起诉讼，人民法院应当对建设项目是否涉及公共利益进行审查。

解读：在此引入公共利益的司法审查程序，限制地方政府滥用公共利益概念，违法对集体土地实施征收。

司法实践中，法院通常认定《拟征收告知书》并未实际对权利人的权利义务造成影响，不具有可诉性，致使权利人没有救济措施可循。本条规定，赋予被征收人或者其他利害关系人对建设项目是否属于公共利益提起行政诉讼的权利，从制度层面保障了其救济权利。

三、严禁化整为零征收（第10条）

第10条：征收集体土地，应当严格按照审批权限报有权部门批准，严禁规避法定审批权限，为降低审批级别，将单个建设项目用地拆分审批。

解读：由于《土地管理法》中根据征地面积、种类的不同规定了省级政府和国务院两个审批部门。为了实现地方利益，许多地方政府采取化整为零的方式，将一个建设项目所需征用的集体土地分批次报批，将土地征收批准权控制在省级政府。如此做法实为架空了《土地管理法》中的相关规定，为规避地方政府的此类行为。

四、征收文件两年自动失效（第26条）

第26条：征收决定作出后，满两年未具体实施具体征地或者用地行为的，批准文件自动失效。土地所有权归原集体所有。

解读：《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》国发〔2004〕28号第19项规定，“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效”。实践中，以几年前作出的征收文件征收集体土地的情况屡见不鲜，但法院往往认定该条款出自国务院决定不能作为裁判依据，认定征地行为合法。

五、保障被征收人的知情权、参与权（第11、20、21、22、24条）

第11条（拟征收告知）：在集体土地征收方案依法报批前，市、县级人民政府土地行政主管部门应当向拟被征收土地的农村集体经济组织、被征收农户及其他权利人公告并送达《拟征收告知书》，告知被征收土地的集体经济组织、被征收农户及其他权利人：拟建设项目、勘测定界图、征收面积、补偿方式、补偿标准、听证权利等，公告期限不得少于15日。

被征收农户及其他权利人拒绝接收或者无法直接送达的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。

解读：参照中华人民共和国国土资源部10号令《征用土地公告办法》制定本条。为保证被征收人的知情权、参与权，明确规定拟征收告知的对象为：农村集体经济组织及农户及其他权利人。同时，为了避免地方政府任意扩大征收范围，保障被征收人及其他权利人的异议权，本条明确规定公告内容中包括勘测定界图、听证权利。

实践中，被征收农户及其他权利人的知情权往往被刻意规避，更不用提参与权。故在第二款中规定“被征收农户及其他权利人拒绝接收或者无法直接送达的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达”，明确了仅在被征收农户及其他权利人拒绝接收或者无法直接送达的，才应当采取其他送达方式，而且具体送达方式应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定。

第20条（征收决定公告、送达）：市、县级人民政府应当自房屋征收决定作出之日起15个工作日内在被征收房屋所在农村集体经济组织进行征收公告，公告期不得少于30日。

征收公告应当包括：征收决定机关、征地文号、勘测定界图、征收面积、拟建设项目、被征收人名单、补偿安置方案、行政复议和行政诉讼权利等事项。

征收公告应当直接送达被征收农户及其他权利人，被征收农户及其他权利人拒绝接收或者无法直接送达的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。

解读：行政机关作出具体行政行为，需履行告知义务，本条意在强调征收公告应当直接送达被征收人及其他权利人，仅在被征收农户及其他权利人拒绝接收或者无法直接送达的，才应当采取其他送达方式，而且具体送达方式应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，可以有效遏制地方政府任意送达，侵害权利人知情权的行为。

第21条（补偿方案制定、公告）：市、县级人民政府土地行政主管部门负责在征收决定公告之日起45日内以村为单位拟订征收补偿、安置方案并在被征收土地的农村集体经济组范围内织进行公告，公告期不得少于30日。

第22条（补偿安置方案听取意见、听证）：市、县级人民政府土地行政主管部门应当书面告知被征收房屋的农村集体经济组织、被征收农户及其他权利人，对补偿标准、补偿方式有异议的，有权自接到告知书之日起10日内提出听证申请，市、县级人民政府土地行政主管部门应当依法组织听证。

市、县级人民政府土地行政主管部门应当根据征求意见和听证会情况，修改征收补偿安置方案，并经所在集体经济组织三分之二以上、且面积占本集体经济组织本次征收面积三分之二以上农户同意。

解读：补偿安置是土地征收的一个核心环节，如何保障失地农民得到合理补偿应当是工作重点，也必须是立法的一个重点考虑点。本条明确了市、县级人民政府土地行政主管部门应当书面告知及依法组织听证的义务。对于征收补偿安置方案，该条规定需要经所在集体经济组织三分之二以上、且面积占本集体经济组织本次征收面积三分之二以上农户同意，有助于保障被征收人的合法权益。

第24条（批准后征收补偿安置方案公告、送达）：市、县级人民政府应当自征收补偿安置方案批准之日起15个工作日内在被征收土地所在农村集体经济组织进行征收公告，公告期不得少于30日。

征收补偿安置方案应当直接送达被征收农户及其他权利人，被征收农户及其他权利人拒绝接收或者无法直接送达的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。

六、土地补偿费与出让价格挂钩，取缔地方政府渔利空间（第28、29条）

第28条：征收集体土地后，以招标、拍卖、挂牌出让方式供应土地的，土地出让金除去征收及拍卖必要费用外，作为土地补偿费由地方人民政府交还给原被征收土地的村集体进行分配。征收及拍卖等过程中发生的工作费用，城乡规划法实施细则。不得超过土地出让金的5%。

征收集体土地后，以划拨方式供应土地的，参照同类地区土地拍卖价格确定土地补偿费，对原被征收土地的村集体进行补偿。

第29条：土地补偿费的30%归村集体所有，70%归被征收人所有。

解读：违法征地屡禁不止的原因之一就是巨大的经济利益空间，地方政府可以从中获利，本条从根本上遏止了地方政府可以从非法征收中渔利的可能性。规定土地出让金扣除整手机拍卖必要费用后，返还给倍征收土地的村集体进行分配，且征收及拍卖等过程中发生的工作费用，不得超过土地出让金的5%，这样地方政府违法征地的动机已不存在，有助于土地征收依法进行。

农村集体土地归农村集体经济组织所有，享有合法使用权的农民应当依法予以补偿，但是将土地补偿款全部分配给被征收人所有不尽公平。故作此规定，全面照顾本征地村集体的成员利益。

七、参照同类地区新建普通商品房市场价格评估（第34条）

第34条：征收房屋实行货币补偿的，应当由具有相应资质的估价机构参照同类地区新建普通商品房市场价格进行评估并向被征收人支付补偿款。

对利用宅基地内自有房屋从事生产经营活动并持有工商营业执照的，还应当补偿被征收人或者其他权利人停产、停业的经济损失。

解读：农民房屋被征收后，往往需要购置商品房居住。但是目前各地制定的宅基地房屋的补偿标准过低，不能达到购置相同品质商品房的标准，农民的正常生活无法保障。这里明确了评估标准，暨参照同类地区新建普通商品房市场价格进行评估，有利于保障农民今后生活。

而且对于经营性房屋的补偿作出特殊规定，即停产停业损失需要赔偿。为避免不公平补偿的情形，明确经营性房屋的补偿条件，即利用宅基地内自有房屋从事生产经营活动并持有工商营业执照。

八、村内财政正公开及村民自主（第47条）

第47条：土地出让金专款专用，村民委员会应当按照《村民委员会组织法》公开集体财务账目，接受村民监督。未依法公开的，且监管机关不履行监管职责的，村民有权提起复议或者诉讼。

村内集体土地全部被征收的，村民可自愿选择留在或退出集体经济组织，村民选择退出的，村内财政结余应当以现金方式支付给被征地村民。

解读：强调村民委员会应当按照《村民委员会组织法》公开集体财务账目，接受村民监督，同时赋予村民对相关部门不履行监管职责申请行政复议和诉讼的权利。目前农村集体经济组织的财政结余分配问题不容忽视，尤其一些经济发达地区。

在一些经济发达地区，村内财政结余较为丰厚，本条规定村内集体土地全部被征收的，村民可自愿选择留在或退出集体经济组织，村民选择退出的，村内财政结余应当以现金方式支付给被征地村民，保障了村民的自主权利。

九、失地农民就业培训和社保制度（第48条）

第48条：市、县级人民政府应当妥善解决被征地农民的就业培训和社会保障问题。

城市规划区内的被征地农民应当纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度。

在城市规划区外，应保证在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕地或安排相应的工作岗位，并纳入农村社会保障体系。

解读：被征地农民的就业培训、社保问题是农村土地征收的中心环节，如何保障失地农民的生活需要予以明确。本条例作出如此规定，强化了土地被征收后，对农民生存权的保障。

十、公安负有制止以非法手段强迫搬迁行为的职责（第54条）

第54条：当地公安机关依法负有保护公民人身权利、财产权利的职责，对采取非法方式强迫被征收人搬迁的行为，应当及时制止并对相关责任人进行查处。公安机关调查认为不符合立案条件的，需出具书面不予立案通知书。

公安机关怠于履行职责，相关权利人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。因公安机关怠于履行职责，造成损失的，应依法承担赔偿责任。

解读：实践中，很多地方政府采取非法方式强迫被征收人搬迁，相关权利人报警无门，公安机关一般表示不属于其管辖范围，对违法人员不予查处，造成法不上拆迁怪现状，公务人员在拆迁中违法不受行政处罚，成为违法人员的挡箭牌。权利人复议或者起诉公安机关的不作为行为，也很难得到法院支持。在此，作出明确规定，更好保障权利人的合法权益。

各位专家针对北京圣运律师事务所提出的《集体土地征收补偿条例》（建议稿）展开了讨论，提出了自己的简介和建议。在研讨的过程中，提出了很多有意义的构想。

同时各位专家表示，律师作为中国法制建设的中坚力量，能够有这样高度的社会责任感参与到立法工作中来，非常值得肯定。律师在实务中掌握的第一手资料对于提高我国的立法水平和可操作性具有不可替代的重要作用，希望圣运所能够将这份建议加以完善。

圣运所主任王优银律师也表示，律师的工作能体会到法律实际适用中的各种问题，北京圣运律师事务所作为一家专门为被征收人、被拆迁人维权的律师事务所，对于失地农民维权无门的境遇和艰辛感受至深。温家宝总理也表示今年会出台条例对集体土地征收进行规范，我们作为征地维权一线律师，希望能对国家的立法工作作出一份贡献。结合专家意见，我们将对立法建议稿作进一步的修改，然后递交相关立法部门。