如何确定行政诉讼被告，是我国争论已久而且现在仍在继续争论的行政诉讼难点和热点问题之一。不过，与我国形成对照的是国外却较少探讨被告问题。从国外的论著来看，并不是外国学者对此不感兴趣。因为与此相关的原告资格问题国外论著中着墨甚多，足见其复杂性与确定原告之难度。国外论著对行政诉讼被告问题的简单处理似真正在于被告问题本身的简单化，“被告的适格问题没有原告那样复杂。”(注：见王名扬著《美国行政法》，中国法制出版社，1995年版，第640页。 )研究国外行政诉讼确定被告的方式，反思我国目前在确定行政诉讼被告中存在的问题，对完善我国行政诉讼被告和行政体制具有重意义。

　　一

　　从国外行政诉讼被告确定情况来看，主要有以下几个特点：

　　(一)行政诉讼被告存在不少形式上的当事人，行政主体或行政实体权利主体与行政诉讼权利主体常常发生不一致。在诉讼法上，形式上的当事人是与实质上的当事人相对称的概念。所谓实质上的当事人指“争讼之法律关系主体，即相互间有权利义务关系之争者”;形式上的当事人指“程序上互为对审之人，即审判程序以其名义开始者。”(注：见[台]涂怀莹著《行政法原理》，五南图出版公司，1987 年版， 第715页。 )二者区别在于实质上的当事人既为诉讼法上的主体也为实体法上的权利义务主体，两者一致，诉讼上的主体实质即为实体法上权利义务主体;而形式上的当事人则仅仅是诉讼法上的主体，其本身并不具有实体法上的主体资格，只是为了诉讼考虑，才允许其成为诉讼主体，因而在形式上的当事人诉讼中实体法的主体与程序法上的主体发生了某种错位和偏离。在实体法上享有独立的权利义务拥有主体资格者，当然可以成为诉讼主体，民事诉讼和行政诉讼皆是如此，但在多大范围和程度上容许无实体权利者具有当事人能力而成为当事人，民事诉讼与行政诉讼有较大区别。在民事诉讼中，当事人多为实质上的当事人。“在民事诉讼上，法律关系之当事人，同时亦即诉讼手续之当事人”，(注：见[台]林纪东著《行政法》，三民书局有限公司，1989年版，第 532页。)其“程序上立于原被告地位者，实质上亦常为权利义务之主体。”(注：见[台]涂怀莹著《行政法原理》，五南图出版公司，1987年版，第715页。 )只在较小范围内允许象分支机构这类并不具有民事主体资格的组织成为民事诉讼当事人。(注：当然究竟哪些非民事主体可具有民事诉讼当事人能力仍在争论之中，我国目前在有关法律规定“其它组织”具有当事人能力。)而在行政诉讼中，从国外有关规定来看则刚好相反，行政诉讼的被告存在不少形式上的当事人。