农村养老保险新突破

编者按：农村养老保险是我国社会保障体系中的重要一环，关系亿万农民现在以及将来的生活质量。始于上世纪90年代的农村社会养老保险，历经十多年，各地虽有不少新探索，但整体局面仍有待进一步拓展。在农村社会保险实现由点到面的跨越之前，随着老龄化程度的加剧、城镇化水平的提高以及农村家庭的小型化，农村养老需求在加速增长。
现在，农村低保制度、新农合等从无到有，扩面迅速，农村社会事业已进入发展的春天，如何进一步推进农村养老保险事业的发展，成为农民群众关注的新热点。为此，本刊记者深入东、中、西部农村地区，调查农村社会日益增加的养老新压力、新需求，发掘农村养老事业中出现的新形式、新探索，求解新型农村社会养老保险发展中的新困惑、新课题，以此回应广大农民群众的新期盼。

银发浪潮考问农村养老难

本刊记者

未富先老，老后更贫

王根荣和车继梅老两口，家住陕西省合阳县黑池镇黑西村，虽已年过七旬，却还要挣扎着干活。老人有两个儿子，大儿子几年前去世，留下有精神病的大儿媳妇以及一儿一女，小儿子虽同住一村，但平时对老人照顾甚少。老人说，几年来，小儿子给的钱加起来不到100元。“他也不容易，一大家子人，有娃要上学，还新盖了房子，没有力气管我们。”车继梅老人善良地为儿子解释着。
前几年，老人的收入主要靠种田、打零工，近两年干不动了，民政部门一年给400元的救济款，平时只能靠捡垃圾度日。“我的难处还没受够，等把孙女养成人了，我的难处也就受够了，也就死了。”车继梅老人抹着眼泪说。
车继梅老人的遭遇并非个例，在农村，不少老人面临着无人赡养、衣食疾病无着的生存困境。黑龙江省民营企业家翟玉和，曾自费组织人员做了一项中国农村养老现状的调查，涉及全国各省份1万多位60岁以上的农村老人。结果发现，在这些老人当中，一人独居的占45%，一日三餐难以保证的占5%，只有一套换洗衣服的占69%，生了病没钱医治的占67%。
目前，我国60岁及以上的老年人口超过1.5亿，占人口比例达11.6%，已经进入老龄社会。农村老年人超过1亿，由于很多农村青壮年外出打工，实际上农村老龄化程度甚于城市。与此同时，农村人均纯收入2007年只有4140元。农村社会未富先老特征更为明显。
值得注意的是，农村与城市的社会养老保障程度存在明显差距。2006年，我国城市老年人领取养老金（退休金）的比例为78%，在农村，这一比例仅为4.8%。在许多城里老人忙于习书作画、健身养生的时候，不少农村老人们的晚年却是在贫病中挣扎度过。“城里老人为长寿忙，农村老人为活命愁”的强烈反差，凸显破解农村养老难题迫在眉睫。

养儿防老，“防不胜防”

千百年来，家庭养老一直是中国农村最普遍的养老方式。目前，养儿防老受到多方面的冲击，保障程度下降，亟须社会养老保险替代、补充。
计划生育是基本国策，实施多年来，我国的家庭规模出现小型化特征。在农村，家庭规模逐年缩小，2006年每户常住人口已经下降到4.05人。许多农村家庭面临一对夫妇供养4位老人的现实，在经济不富裕的情况下，养老已成为许多子女的不可承受之重。
农村以家庭养老为主，保障好坏很大程度上维系在子女的孝心上，子女如果不讲孝道，老人的晚景就很凄凉。目前，由于社会变革迅速，传统的孝道思想受到现代自我观念的强烈冲击，对父母感情麻木现象十分普遍。
“现在农村老人的日子‘恓惶’（悲惨）得很，娃娃管的还有一口饱饭吃，娃娃不管的连口饭都没有！”说起当前农村的养老问题，陕西省合阳县的乡土调查者党宪宗充满了忧虑。
党宪宗讲了一个极端的例子，“有一个老婆婆养了10个娃，到最后竟没人养活她，把老人给活活饿死了。所以说，中国传统上的养儿防老观念已经越来越受到挑战。现在农村的许多老人是‘活到老，干到死’”。
农村家庭养老受到的另一冲击是人口流动。目前，数以亿计的农民外出打工，竞争压力往往使其无暇顾及农村父母。在不少乡村，外出打工人数占到70%以上，农村主要剩下老人和孩子。
陕西合阳县城关镇小郭村的范永禄老人今年70岁了，两个儿子都在外打工，剩下他和老伴孤零零地待在家里。老人说，年纪大了，许多活都干不动了。要不是有自来水，打水都成了问题。“娃娃在外面工作，我们半夜死在家里也没人知道。”老人说。

城市化新问题，“老农保”成“鸡肋”

除了农村老人的养老困难，人口流动还有一个副产品———农民工自身的养老问题。目前，中国农民工总数达到2.1亿人。在数量庞大的农民工群体中，参加养老保险的是少数。如果农民工游离于社会保障制度之外，进入老年后丧失劳动能力又没有养老保障，势必成为严重的社会问题。
近年来，我国的城市化水平每年以1个百分点的速度提高，在快速推进的城市化进程中，出现了大量失地农民。目前，我国失地农民人数超过4000万，并且以每年300万的速度在增加。土地不仅是农民的生产资料，在一定程度上还具有保障功能。失地之后，农民的养老需求亟须社会保障补充替代。
与养老需求快速增长形成对比的是，农村社会养老保险事业相对迟滞。事实上，从上世纪90年代，我国已经开始在农村探索建立社会养老保险制度。由于制度设计存在缺陷、农民保险意识差、运行管理不规范等原因，“老农保”实施后发展缓慢，一度陷于停滞状态。
陕西省宝鸡市劳动和社会保障局农村养老保险处处长赵文贵说，“老农保”费率水平设计较低，根据测算，如果按照最低每月2元的缴纳保险费标准，一个参保农民到兑付期后每月才可以领取养老金4块多钱，这很难保障农民的基本生活。
在“老农保”成为“鸡肋”的情况下，构建新的农村养老保险制度就成为当务之急。党十七大报告指出，“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”，“探索建立农村养老保险制度”，这为中国农村养老保障制度建设带来新的愿景和目标。

走进“没有围墙的养老院”

本刊记者

如何满足农村与日俱增的养老需求，让养老不再成为农村老人心中的痛？
这两年，越来越多的地方开始探索新型农村社会养老保险制度。从农民自筹到财政补贴，从少数人享受到普惠多数，从缴费方式、待遇享受到接续转移，多样的探索正在为农民一步步建起真正的“没有围墙的养老院”。

财政补贴，“向新农合看齐”

山东省莱芜市鹏泉街道孔家庄村67岁的谢加好老人，今年开始按月领取30元的养老金。老人说：“尽管数额不大，一年360元，一天一元钱，可以买４个馒头，再加上还有土地，儿子不管咱也能解决温饱问题了。在咱农民心中，这是真正的社会主义。”
老人的满足感，源于莱芜市自去年起建立的新型农村养老保险体系。莱芜市财政每年补助1000多万元，每名农民只需一次性缴纳数百元，从65岁起就可以按月领取养老金。孔家庄村党支部书记谢恒木说：“以前也搞了若干次，但都是个人储蓄式，政府没补贴，从年轻就开始缴费，上年纪后领补助，实际上相当于零存整取，农民没有积极性。”
从上世纪90年代开始探索实行的农村养老保险，尽管当时的政策规定可以实行集体补助，然而，绝大部分农村集体经济薄弱，尤其税费改革后更多的集体经济变成了空壳，所以，这项政策近乎形同虚设。
单凭农民个人缴费的“老农保”，所筹资金有限，对大多数农民起不到太大保障作用。山东省劳动和社会保障厅农村养老保险处处长王玮说，有时农民缴上一年保费以后就不再缴了，这些年到了领取养老金的时候，算下来一个月只有几毛钱。
“新农保”的筹款原则是个人缴费、集体补助、政府补贴，有了政府公共财政的“阳光照耀”，“新农保”的保障力度大幅提升。北京市今年实行“新农保”，在建立个人账户的基础上，财政预计支出1.98亿元，为参保人员建起了每人每月280元的基础养老金。对于政府补贴的基础养老金，不少农民称赞：“一个基础养老金，顶好几个儿子！”
加强政府补贴，这是各地“新农保”的共同特征。江苏省所有省辖市都开展了“新农保”，对参保者的财政补贴，占缴费基数的10%~50%不等。就连财政相对困难的西部地区也不例外，陕西省宝鸡市建立的“新农保”，每人每年财政补贴30元；宁夏在试点农村养老保险时，同样由财政出资建起了统筹金。
受惠农民，从“先保”走向“共保”
现在，孔家庄村全村的老人都加入了新型养老保险。莱芜市委政研室主任宗承敏介绍，农民加入新型养老保障的积极性比加入新型农村合作医疗的积极性还要高。莱芜市出台这项制度后，仅几个月时间，全市1070个村，老年农民几乎全部参保。此前，莱芜市实行“老农保”，10年时间参保人数不到６万。
与“新农保”全民性形成对比的，是“老农保”的局限性。在山东寿光，以前加入农村养老保险的主体是村干部、富裕户、到城区务工经商人员等。古城街道北孙云子村党支部书记武金善说，当时寿光的政策是，村干部按工资收入的20%投养老保险，我们村经济条件好，村干部年工资1万元，每年给村干部投保额是2000元，集体补助1600元，个人交400元。这样，村干部退休后每月可领300元退休金。
一般农民由于缴费少，领取的养老金很有限。农民发现起不到保障作用，不少人按政策办理了退保手续。仅寿光市，累计办理退保手续的农民已达8200名。
随着“新农保”普惠性而来的是，“老农保”停摆、萎缩的局面，在一些地方有了改观。重庆大渡口区的农村养老保险，完全由该区进行统筹，新制度启动后，该区财政总计将为每个农民投入养老保险费6.4万元。这样一来，重庆大渡口区16周岁及以上农民全部纳入农村养老保险范围，实现了农村养老保险全覆盖。
“新农保”缴费渠道广、额度大，真正为广大农民建起了养老保障线。在2006年青岛市各区计发的农村养老金标准中，高的如崂山区每月447元、黄岛区每月340元，其他区每月标准低的也不少于100元。到2007年，青岛市有农村居民的五市三区已全面建立了新型农保制度，其中三区参保率达到98%，基本实现了全覆盖。

即征即保，失地不失保障

安徽当涂县姑孰镇的先陈桂大妈，原先家里的5亩地因城镇建设陆续被全部征用。虽然当地政府每月给予80元的失地补贴，但先大妈的心里还是不踏实，希望能有更牢靠的养老保障。
2007年10月，先大妈终于梦想成真。随着安徽省推进被征地农民养老保险制度，当地政府把先大妈这样的失地农民全部转为农村养老保险对象。这样，先大妈70岁之后，每月可以享受到110元的财政养老补贴。“有了‘新农保’，以后的日子不愁了。”先大妈的话语中流露出发自内心的踏实感。
失地农民的生活水平容易下降，长远生计难以保障，是近年来城市化过程中出现的难题之一。在国务院有关土地调控的文件中，对失地农民的社会保障做了刚性规定。社保不落实，不得批准征地；费用纳入征地补偿安置中，不足部分从当地国有土地有偿使用中解决。在“新农保”的探索中，失地农民的保障被各地放在了优先位置。
除了按照国家规定执行“即征即保”，解决增量失地农民的社保外，一些地方还把存量失地农民纳入养老保障范围。在广东，政府从征地补偿款中拿出一部分为失地农民购买养老保险；在安徽六安市，失去全部土地或人均实际耕地不足0.3亩的被征地农民均纳入农民养老保险范围；在山东寿光市，2008年起，将年满45周岁的失地农民全部纳入失地农民养老保障。
进城务工农民的社会保障，其流动性给问题的解决带来一定难度。虽然目前一些地方给农民工入了社保，但转移、接续难，致使每年春节出现大规模的“退保潮”。据有关部门负责人所说，经过今明两年的努力，要在全国都实现养老保险的省级统筹。两年内，农民工社保有望在全国实现“漫游”。

多环节创新，“新农保”名实相符

总体来讲，目前全国各地的新型农村社会养老保险制度仍处于探索阶段。各地因地制宜，从筹资方式、享受待遇、接续转移等多个层面，进行了多种多样的探索。
在筹资环节，陕西宝鸡市创新方式对参保农民进行吸引、激励。新制度规定，只要家庭成员（儿子、儿媳、上门女婿及配偶）全部按规定参保缴费，这个家庭中年满60周岁的老人不缴费就可以领取每月至少60元的养老金。这样一来，儿子、儿媳缴费既是为自己积累养老保险金，也是为父母领取政府养老补贴提供条件。儿女对老人的孝心变成了一种制度，由孝心养老变成了制度养老。
一些地区还创造性地运用国家政策，试点“粮食换社保”，推动新型农村养老保险工作。安徽霍邱县是粮食大县，参保农民可以从售粮收入、粮食直补资金和其他收入中，自主选择月缴费标准缴纳费用，县财政按上年养老保险基金累计总额的2.5%予以补贴。“粮食换社保”，在不增加财政新负担的情况下，为农村养老保险制度建设提供了新的思路。
曹庙镇红糖村村民潘永江家有8亩地，去年他把200多元的种粮补贴全部拿来缴纳养老保险。“今年我打算把粮食补贴、种子补贴、柴油补贴全取出来缴费，稻子丰收了再卖些钱，给我们夫妻俩每人再入1500元的保险金。”潘永江说。
在可转移接续方面，北京的“新农保”首次实现了“城保”、“农保”的城乡互转。参加新型农村社会养老保险的农民转居后，其参加农保的缴费，可按照相应年度、比例转换成“城保”；同样，参加城镇居民基本养老保险的，也可转移到“新农保”。
在基金管理方面，东部一些地市探索“政府主导下的市场运作”路子，政府主导保证了公益性，市场运作则可以保证效率。政府每年从财政拿出资金补贴农民养老保险，把包括农民筹资在内的所有资金均交给经严格考察的保险公司来运作。这种探索不需增加机构和人员，只需通过审计等监管方式，就可以解决政府部门的养老保障基金管理难题，为农村养老保险的运作提供了新的思路。

“新农保”求解三道必答题

本刊记者

“新农保”遍地开花，要最终结出累累果实，为亿万农民建起真正的“没有围墙的养老院”，过程长，困难多。目前，摆在“新农保”面前的，是三道必答题等待回答。

财政补贴再慷慨些

韩维林是安徽省寿县张李乡油坊村的农民，1994年，他在55岁的时候参加了农村社会养老保险，一次性缴纳了200元钱。按照当时农保利率标准，60岁时韩维林将可以每月至少领取40元的养老金。但当2000年开始领取养老金时，韩维林拿到的却只有每月２元钱的养老金。
“２块钱养老保险”，在寿县占到了参加农村养老保险人数的9成，在全国也不鲜见。出现这种极端例子的原因有两条：一是集体补助、国家扶持缺位；二是农保基金存到银行，前几年利率一降再将，甚至出现负利率。按照农民当年缴纳的费用，计算下来也就几块钱。
面对养老金“缩水”的现实，不少农民呼吁：“为什么城里人上保险都有个人账户、统筹账户，自己交一部分，单位交一部分，国家补一部分，为什么我们农民就全得自己交？”
即使实行“新农保”，政府补贴的资金也不十分“解渴”。山东莱芜市孔家庄村的农民说，现在保障标准是每天1元钱，农村水电等各项费用低，农民吃粮食基本不花钱，所以，如果养老保障标准每天能达到２元，就彻底没了后顾之忧。
不少地方农保干部认为，建立“新农保”资金是关键，地方以及中央都应该加大投入，改变由农民自己唱主角的局面。这是新型农保制度的首要要求，也是区别于“老农保”的最大创新。

基金运转再规范些

农保基金涉及亿万农民未来的生活来源问题，如何确保这笔资金安全运作、保值增值，是“新农保”面临的一大挑战。目前，农村养老保险基本由各市县自行管理，基金在保值增值和资金安全上存在着隐患。
据了解，一些县、区的农村养老保险经办机构由于长期没有新增业务，为了维持运转，便开始动用“农民的养命钱”进行投资。有的地方甚至发生过一个区动用50多万元农保基金去投资石矿的事情。一些区、县还在信用社高息承诺下，违规将农保基金从县商业银行转存到信用社，结果导致农保基金被非法挪用或贷出造成呆坏账等情况。
一些基层干部表示，要使新型农村养老保险制度实现常态化运转，相关机构的经费、各级工作人员的工资、推行制度所需要的成本等问题都需要加以统筹考虑。根据相关规定，农村养老保险经办机构每年从新增保费中提取3%作为办公经费。近些年，一些地方的农保处于停滞状态，不少农村养老保险经办机构的办公经费便没了着落，为了解决困难，有的便挤占挪用养老基金。
首都经济贸易大学金融学院教授庹国柱认为，农保基金之所以在管理运行中存在隐患，主要还是当初制度设计存在缺陷，即规定农保基金要以县为单位统一管理。县里的经办机构缺乏投资经验、相关技术及人才，管理这么大一笔资金，投资风险很大，可以考虑把基金上调到省一级管理，或者交由专门金融机构代办。

统筹范围再扩大些

“试点百花齐放，推行缺乏统一制度”，是当下“新农保”推行中面临的又一难题。据了解，目前全国31个省（自治区、直辖市）的1900多个县都实行的是以农民个人缴费为主、个人账户基金储备积累的农保模式。同时，部分地区根据实际情况进行试点，形成了一些各具特色的典型。但是，一些专家认为，在各地探索的基础上，中央政府还需要出台一个统筹的方法。
中央财经大学保险学院社会保障系主任褚福灵认为，目前“新农保”各地试点的方式可以有区别，但不能割裂；对于农保模式可以碎片化管理，但必须要有一体化的制度。否则，各地自行其是制定标准，一来会给将来国家整合农保模式造成沉重的成本负担；二来可能会使很多县、区盲目照搬别人的成功模式，但自己的条件、技术或财力又达不到相关的标准而令探索失败。
除了各地农村养老保险制度的统筹，城乡之间的养老保险制度也需要统筹。农民变成市民后，农村养老保险如何转化为城镇居民的养老保险；外出打工农民，其养老保险如何转移，如何与农村养老保险相衔接，诸多问题都需要统筹解决。 专题采写：石志勇 王汝堂 杨玉华
策划 / 编辑：秦交锋