略论人民代表大会制的完善

班朝华

【摘 要】人民代表大会制是我国的根本政治制度，也是人类历史上全新的政治制度。人民代表大会制虽然具有巨大的优越性，但还是处于探索之中，需要不断发展和完善的政治制度。

我国的人民代表大会制确立于新中国建立之后的二十世纪五十年代初期。在建国五十多年来的国家政治生活中，发挥了重要的作用，显示了突出的优越性。

随着时代的进步，随着我国社会主市场经济建设事业的进一步深入和发展，我国的人民代表大会制在实践中也凸现出一些亟需改革和完善的问题。在深入建设和发展社会主义市场经济的今天，在坚持人民代表大会制这一根本政治制度的同时，有必用与时俱进的观念、科学发展的态度审视五十多年来的人民代表大会制的探索与实践，对人民代表大会制探索与实践中出现的问题进行改革和完善。

本文对完善我国的人民代表大会制阐述作者个人的看法和观点，以期对我国人民代表大会制的改革与完善有所裨益。

【关键词】政权组织形式 政治制度 人民代表大会制 人民代表 完善 人治观 法治观

一、人民代表大会制的本质内含与特点

人民代表大会制是我国的根本政治制度。《中华人民共和国宪法》第二条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”，第三条规定“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”由此可见，人民代表大会制是我国政权的组织形式，是我国的根本政治制度。作为根本政治制，我国的人民代表大会制与西方议会代议制相比，存在着根本的区别。

从本质上看，我国的人民代表大会制包括四个相互紧密联系、不可或缺的内容。

首先，国家的一切权利属于人民是人代表大会的逻辑起点。没有这个起点，人民代表大会制就失去了它存在的前提和基础，也失去了改革和完善的前提和基础。

其次，选民民主选举代民代表是人民代表大会的前提。国家的一切权利属于人民。人民如何去行使国家的权力呢？这就需要通过民主选举的人民代表组成代表机关来形成人民的统一意志，行使国家的权力。

第三，以人民代表大会为基础建立全部的国家机关是人民代表大会制的核心。人民行使国家权力，实现管理国家的职能，主要依靠由选民民主选举产生的人民代表组成的代大会所产生的其他国家机构来实现。

第四、对人民负责，受人民监督是人民代表大会制的关键。人民代表大会制的人民性集中体现在人民代表必须对人民负责，受人民监督上。在我国，人民对人代表大会的监督主要体现在对人大代表的监督上。法律规定，选民有权选举人民代表，也有权罢免所选举的不称职代表。

与西方议会代议制相比，我国的人民代表大会制最大的特点在于，在本质上，人也代表大会制体现的是人民当家作主；西方议会代议制体现的是资产阶级专政。除此之外，我国的人民代表大会制还具有以下特点：

与西方议会代议制的分权、制衡原则不同，我国的人民代表大会制是以民主集中制为根本的原则的。

我国人民代表大会制的主体----人民代表大会不仅是国家的立法机关，也是国家的权机关。各级人民代表大会的代表除常委会组成人员外都是兼职代表。人民代表大会是议行和一的国家机构。

我国的人民代表大会在组织形式上采取一院制的组织形式，设有人民代表大会的常设机构和办事机构。

二、人民代表大会制的历史定位

建国五十多年来人民代表大会制的政治实践表明，人民代表大会制虽然经历过曲折和困难，但历史经验证明，人民代表大会制具极大的优越性。其优越性集中体现在：它适合我国的国情，具有很强的生命力；它有利于人民参与国家管理，行使国家权力；有利于集中统一地行使国家权力，保证中央集中统一的领导和地主动性、积极性的发挥。

建国五十多年来的事实证明，人民代表大会制作为我国实现社会主义民主的基本形式和根本政治制度，同样有着极强的生命力，有自己独具的特点和极大的优越性。在依法治国，建设社会主义法治国家，推动社会主义市场经济建设、发展的同时，应当坚持人民代表大会制。

三、完善人民代表大会制的必要性

虽然历史的经验和事实证明，我国的人民代表大会制具有巨大的优越性、具有极强的生命力，但是，由主客观方面的历史原因，在国家的政治生活中，各级人民代表大会的权力不实、威信不高，宪法和法律规定的权力机关不自觉地变成了“无权力的机关”、“二线机关”，被民众戏称为“橡皮图章”、“养老院”，广为流传的顺口溜“党委决策、政府用钱、人大举手、政协发言”、“老同志，不要怕（离开领导岗位），还的政协和人大”等就是一个注角。

这种现象的存在，究其原因，在于我国的人民代表大会制还处在探索、实践、完善、发展的过程中，人民代表大会充分发挥其优越性的体制、机制、制度尚未建立健全，人民代表大会制的优越性尚未得到较好的发挥和展现。

因此，在坚持人民代表大会制的同时，应不断的探索完善人民代表大会制，充分发挥其优越性的体制、机制、制度，完善我国的人民代表大会制，充分发挥其巨大优越性。

四、完善人民代表大会制应解决的问题

在国家的政治生活中，人民代表大会制职能未得到较好的发挥，人民代表大会制的巨大优越性没有充分展现，深层的根源在于人治观念的影响根深蒂固、党政关系错位、人民代表大会自身建设缺失，充分发挥人民代表大会制优越性的体制、机制、制度沿未建立健全，导致人民代表大会的优越性尚未得到较好的发挥和展现。从现阶段国家政治生活的现实和实践来来看，完善人民代表大会应重点解决以下方面的问题。

（一）切实转变观念和做法

首先，切实把“人治观念”转移到“法治观念”上来。

人民代表大会是国家的权力机关，其权力机关的地位能否得到充分保障、其权力机关的作用能否充分得到发挥，与国民的“法治观念”是否真正地树立起来，与民主法治的思想理念是否深入国民心中，是紧密地联系在一起的。我国有几千年“人治”、“专治”统治的人文历史，只有短短不到百年的“法治”孕育，其间还历经坎坷、曲折、磨难。但是，却有着丰厚的“贤君”、“贤臣”的“贤人政治”、“圣人政治” 的文化底蕴。当国家治理中出现问题之时，国民期望的是“贤人”、“圣主”的出现，而不是寄托于法治的纠正与回归。

“十五大”以来，“依法治国，建设社会主义法治国家。”已成为执政党和人民的共识，

成为民族振兴、国家富强的奋斗目标。实现“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标，有赖于人民代表大会作为国家权力机关地位的充分保障和职能的充分发挥。要做到这一点，首先有赖于民主法治的观念深入人心，让国民将公平正义的希望寄托于法治现而不是“贤人”、“圣主”的出现上。

其次，切实转变“图章观念”为“权力观念”。

由于主客观方面的历史原因，作为国家权力机关的各级人民代表大会，在现实的国家政治生活中，在很大的程度上，其职能和作用在有意无意间成了“橡皮图章”。人民代表大会应有的职能和作用没有得到较好的重视和发挥，导致社会公众在人民代表大会职能和作用认识上的错位，认为人民代表大会就象一枚橡皮图章，只是在需要的时候去盖上它，履行一直形式上的手续而已。“橡皮图章” 的观点和看法，虽然有失片面，但却有其存在的客观现实因素。不论这种观点是否正确，它的存在，客观上是不利于人民代表大会制的发展和完善的，应当从思想上给予转变和澄清，应在行动给予根除。

第三，转变“养老观”和“养老”的做法。

不知从何时起，也不知是何原因，我们的国家权力机关----各级人民代表大会的常设机构即人大常委会的组成人员名额，有意无意地成了政府及职能部门中因种种原因不能再升迁，也不宜留在原职位的一部分将近退休或从原职位上离开的人员保留其级别待遇的“养老”场所。于是有了“老同志不要怕，还有政协和人大”的顺口溜。这种现象的存在，一方面，在客观上使得各级人大常设机构组成人员存在年龄结构老化的趋向，结果导致人民代表大会常设机构议行合一的职能所面临的巨大而又繁重的工任务，与组成人员在整本上精力不济的矛盾，从而在很大的程度了影响常设机构职能与作用充分、有效的发挥。另一方面，政府及职能部门本是人民代表大会要监督的对象，让政府及职能部门中因种种原因不能再升迁，也不宜留在原职位的一部分将近退休或从原职位上离开的人员进入人民代表大会的常设机构，去监督之前他用可能曾参与的事务（有些事务可能不当或违法），难以要求他们以相对超然的平常心对待，结果也可能因此削弱人民代表大会及常设机构监督的权威性和监督力度而不是增强了监督的权威性和监督力度。“养老”的观念和做法显然是不利于人民代表大会职能和作用的发挥的，是不利于人发代表大会制巨大优越的体现的，应转变和抛弃。

第四、转变“荣誉观”为“责任观”。

在各级人民代表大会的组成人员———人大代表的选举上，由于认识的错位，在现实的国家政治生活中，“人大代表”这个充满神圣法律责任的职位，被有意或无意授予了一些在本职岗位上做出显著成绩或突出贡献的公民，成了一种类似“荣誉称号”的东西。

在这里，作者并没有要反对那些在本职岗位上做出显著成绩或突出贡献的公民被选为人大代表和担任人大代表的意思。作者所要强调的是，人大代表是代表人民行使国家权力----主要是国家的立法权，重大事务的决策与监督执行权，以及行政、司法的监督权。行使国立法权、重大事务决策与监督执行权、行政及司法监督权等权力，具有极强的专业性和极大的复杂性。这势必要求权力的行政者应具有相应的知识结构、能力素质，其后应应有相应的智囊参谋人员提供支撑。在本职岗位上做出显著成绩或突出贡献的公民并不必然地具备这样的知识结构和能力素质，也未必有相应的智慧参谋人员在其后提供支持。

否则，在面对高度专业性的国家立法权、重大事务决策与监督执行权的行使时，在面对高素质、专业化的国家行政、司机关时，立法者与执行者、监督者与监督对象之间就会出现能力、素质的巨大反差。这种能力与素质的巨大反差，将直接影响到人民代表行使权力的水平和质量，直接影响到人民代表大会职能与作用的充分发挥，影响到人民代表大会制巨大优越性的展现。人民代表大会将难免落入“图章”境地的危险。更甚者，还可能导致行政、司法侵入立法权、决策与监督权，干扰、阻碍立法、决策与监督权行使的后果。

在立法方面，权力机关所表现出来的立法水平不高、前瞻性不足、立法效益低下、立法资源浪费，在监督方面，权力机关表现出来职能缺位、重两院轻一府等现象，很大程度是与人民代表的知识、能力结构、参谋背景支持等不足和权力行使的水平、质量不高相关的。

(二)切实提高对人民代表大会地位、职能、作用的认识，保障人民代表大会作为权力机关的权威性。

一是正确认识人民代表大会在国家机构中的职能、地位、作用。

人民代表大会在国家机构中是国家的权力机关，是国家的立法机关，监督机关。其他的国家机关都是人民代表大会产生，根据人民代表大会以法律的形式授权行使职权，都对人民代表大会负责，都受人民代表大会监督，这是宪法中明确规定的。但在国家现实的政治生活中却往往对认识不足，重视不够，执行不到位。出现其他国家机关在行使权力时有意无意地侵入了国家权力机关职权范围，以及在监督方面，国家权力机关表现出来职能缺位、重两院轻一府等现象。

二是正确认识发挥人民代表大会作用与加强和改善执政党的领导的关系。

党的领导与发挥人民代表大会的作用并不相矛盾。党的领导主要是政治领导、思想领导、和组织领导三个方面。应防止以党代政、党政不分，或以党代法（以党的政策主张代替国家法律）、党法不分，党不管党的现象。人民代表大会行使国家立法权、重大事务决策与执行监督权，要接受党的领导，要以党的路线、方针、政策为指南，但是，党的路线、方针、政策本身并不是法律，也不当然地具有国家法律的强制力。《党章》明确规定，党必须在宪法和法律的范围内活动。党领导人民制定法律，带领人民遵守法律。

在党的领导下，坚持和完善人民代表大会制，充分展现人民代表大会的优越性，本身就是加强和改善党的领导的一个极其重要的方面。因此，坚持和完善人民代表大会制与加强和改善党的领导在本质上是一致的，是并行不悖的。

三是正确认识人民代表大会在实施“依法治国”方略中的地位和作用。

人民代表大会是国家的立法机关。依法治国中的法，首先是人民代表大会的立法。一切国家权力的行使，都必须由作为国家权力机关和立法机关的人民代表大会通过法律授予。任何超越授权的行为都应当被认为是违宪（违法）的行为，都必须坚决制止。只有这样，才能真正地树立起人民代表大会的权威，让人民代表大会的职能和用得到充分发挥。

（三）理顺关系

首先，要理顺各级人民代表大会及其常务委员会与党的同级委员会的关系。

坚持党的领导是人民代表大会制健康发展的根本保证。但是，如前述及，党的领导主要是政治领导、思想领导、组织领导，而不是具体工作上的包办代替。党的各级组织与国家政权机关相比，无论在性质上，还是职能上、任务上都存在着本质的不同，它们分属不同系统。虽然党的各级组织与国家的权力机关在国家政治生活中的目的和宗旨是一致的，即都是为了真证地保障广大的人民群众当家作主。但两者实现这一宗旨和目的方式是不同的，党的组织从路线、方什政策上的宣传、执行上着手，而国家权力机关是从国家权力的行使上着手。各级人民代表大会及其常委会依法行使职权就是坚持和实现党的领导；同级党组织的职责就是为各级人大及其常委会依法行使职权提供保障。

其次，要理顺各级人民代表大会及其常委会与同级人民政府的关系。

根据宪法的规定，各级人民代表大会与同级人民政府之间，是产生与被产生、监督与被监督、决定与执行的关系。各级人民政府由同级人民代表大会产生，受同级人民代表大会及其常委会的监督，对同级人民代表大会负责关报告工作。

第三、理顺各级人民代表大会及其常委会与同级人民法院、人民检察院的关系。

各级人民代表大会与同级人民法院、人民检察院之间的关系是产生与被产生、监督与被监督的关系。宪法规定，人民法院依法独立行使审判权，人民检察院依法独立行使用权检权。理顺各级人民代表大会及常委会与同级人民法院、人民检察院的关系，既要明确人民代表大会及其常委会监督的范围、内容，又要明确监督的制度、程序和方式，防止司法腐败，维护法律的尊严；既要达到人民代表大会及其常委会监督的目的，又要保证人民法院、人民检察院独立行使职权，维护司法公正。当前，既要防止两院滥用司法解释权、自由裁量权侵入立法权的现象，也要防止人民代表大会及其常务委员的监督陷入具体案件的事务性、技术性工作的“个案监督”中，自贬身价的现象。

（三）加强自身建设，提高行使权力的素质、能力、水平，保证权力行使的质量。

转变观念与做法，提高对人民代表大会地位、职能、作用的认识，保障人民代表大会的权威，理顺人民代表大会与党的组织、人民政府、人民法院、人民检察院的关系，是完善人民代表大会制的外部内素。加强人民代表大会自身的建设则是完善人民代表大会的内部因素。在外部因素得到改善的前提下，人民代表大会制的优越性能否得到充分的发挥和展现，关键在于其自身建设的状况，在于其行使国家权力的能力、水平、质量的优劣高下。根据国家政治生活中，人民代表大会实践的现状，加强人民代表大会自身的建设应做好以下几个方面的工作。

首先是搞好人员素质提高。

任何制度都是人创造出来的，任何制度的效能发挥都是由人的素质决定的。有好的制度，而没有相不素质的人，好制度本身是不会发挥出好作用的。完善人民代表大会制，充分展现人民代表大会制的优越性，首先要从人民代表的素质入手，搞好人民代表大会代表，尤其是人民代表大会常设机构组成人员代表素质的提高。要做到这一点，可以尝试从三个方面进行：一是在人民代表大会代表选举中，尽可能把政治品德好、政治思想好、议政能力强的人选进来，并把这“两好一强”作为提名代表候选人的标准；二是实行代表候选人间的竞选竞争，减少 “长官意志”、“组织意图”的干预，通过竞争发现人才，让人才脱颖而出；通过竞争，让选民了解代表、监督代表。三是在短期内尝试实行部份非人民代表大会常设机构组成人员的代表专职化，为专职化的人民代表代表配备（或者准许其公费聘请）顾问人员，为专职人大代表提供智囊参谋支持，以提高专职代表行使国家权力的能力、水平和质量，促进人民代表行使国家权力的整体素质提高。当然，从长远发展看，各级人民代表大会的代表员额应少而专为宜，当前存在的多而不专实不可。

其次，搞好人民代表大会内部组织机构的建设。

人民代表大会职能、作用的发挥，人民代表大会制优越性的展现，有赖于健全的人民代表大会内部工作机构的建立和正常运行。根据各级人民代表大会及其常委会的职能特点，在内部组织机构的建设方面应做好两方面的工作。

一是将已有工作机构充分有效地运转起来，特别是充分发挥各级人民代表大会各已有的各专让员会的作用。

二是根据国家政治生活的需要，加强人民代表大会工作部门的机构建设和组织建设。

在机构建设上，全国人民代表大会及其常委会是国家最高立法机关，是国家宪法、法律的解释机关和监督执行机关。随着国家政治生活领域中“一国两制”实践的深入和发展，随着国家经济生活领域中社会主市场经济建设的深入和发展，必然会出现特别行政区法律解释权与国家宪法解释权的冲突，必然会出现出于地方利益、部门利益的驱使，地方各级人民代表大会、国家行政机关及其职能部门、国家司法机关及其职能部门在行使职权时的违宪问题。对违宪问题需要审杳，需要作出裁决，需要做出相应的处理。谁有权审查、谁有权裁决、谁有权处理？在现有的宪法框架内，只有全国人民代表大会。因此，有必要在全国人大常委会专门委员会中设立宪法委员会，负责违宪申诉的受理、审查、处理，以保障宪法的权威性，发挥宪法在国家政治生活中的作用。

另外，从国家多年来廉政建设和反腐败斗争的实践看，纪委、监察、反贪、反渎四部门各踞一块，不仅力量分散，效率不高，而且效果也不明显。多年的廉政建设和反腐斗争的实践证明一个残酷事实：反腐斗争的形式依然严峻，廉政建设的成果不容乐观。针对当前纪委、监察、反贪、反渎四家各踞一块，已经导致和可能导致的种种弊端与尴尬，有必要在国家最高权力机关内部设立一个专门委员会，作为对腐败行为，尤其是高级领导干部的腐败行为进行调查的最高协调机构，统领四家的力量，形成合力，提高效率。因为，腐败从本质上讲是国家权力的异化，是对授予的国家权力的滥用。在国家最高权力机关内部设立专门的机构统领反腐败工作，比起目前四部门独踞一块的且置身事中局面，在行动力上将更多些超然与公正，在制度层面上将更有利于从根本上防止和遏制权力的异化、权力的滥用，在效果上将更有利于防止腐败的滋生与蔓延。

在组织建设上，可考虑从两个方面入手。一是努力实现人民代表大会代表在年龄、知识、专业、阶层比例、代表员额等方面结构的合理化，尽可能减少或取消“官员代表”所占的比例，努力实现人民代表只当裁判员，不兼运动员或都由运动员兼裁判员的局面。二是尽可能实现人民代表大会代表中非常委员会组成人员的代表专职化，同时尝试为专职代表配备参谋顾问团队，从专业知识、能力、精力、时间等方面保证人民代表行使国家权力的能力、水平、质量，真正发挥人民代表的作用，让人民代表能真正起作用。因为，只有人大代表能起作用，能真正的发挥了他作为人民选出的代表的作用时，人民代表大会的职能、作用才会真正得到发挥、人民代表大会制的优越性才会展现出来，国家的政民主政治与法治生活才会走上正轨。

第三、搞好各级人民代表大会相关制度的建设和落实。

一是针对目前人民代表议政能力和水平普遍不高的特点，建立人民代表学习培训制度，定期组织人民代表的学习培训，为人民代表提高议政能力创造条件。

二是建立健全各级人民代表大会及常委会的各种会议制度，规范会议的召开、召集、出席、决议等方面的程序。

三是建立健全人民代表大会常委会与人民代表，人民代表与选区选民的联系制度，以及人民代表的调查、调研制度，明确人大代表的知情权、调查权。

参考文献

1、廉希圣 《宪法学》 中国政法大学出版社，1999年版。

2、魏定仁 《宪法学》 北京大学出版社，1999年版。

3、吴家麟 《宪法学》 群众出版社，1998年版。