公益诉讼的时代意义

【摘要】当前的中国面临着许多的问题和挑战，社会正义缺失，民众权利意识淡薄，时代呼唤着一个真正的公民社会。现代意义上的公益诉讼肇始于二战后美国的民权运动时期，与正义和权利的维护天然相连，在世界许多国家都获得了较为成功的实践，或可为中国走出当前的困境提供一些帮助。

【关键词】公益诉讼；公共利益；社会正义；公民社会；权利

公益诉讼是学界近年来比较热门的一个话题，许多学者都对其有过论述，但大家众说纷纭，观点不一。总体而言，学界对公益诉讼持赞许态度，几乎都认同在当前中国建立公益诉讼制度的必要性。在许多法学领域，公益诉讼都备受青睐。例如在环境法中，环境公益诉讼得到大力倡导；在中，经济法公益诉讼也备受关注，尤其在社会法领域，因公益诉讼本身所具有的社会属性，许多社会法学者对公益诉讼可谓情有独钟。当然，在传统的诉讼法领域，公益诉讼更是集万千宠爱于一身，引得许多巾帼与须眉竞为其“折腰”，在即将实施的新民诉中即出现了有关公益诉讼的规定。

关于公益诉讼的含义，目前学界并未达成统一的意见。据武汉大学的林莉红教授介绍，目前学界对公益诉讼主要有三种解释。第一种是按字面理解的公益诉讼，将所有含有“公共利益”的诉讼都称为公益诉讼；第二种是诉讼法上的公益诉讼，即原告起诉并非由于自己的权利受到直接的侵害，而是为了客观的秩序或抽象的公共利益而进行的诉讼，该类诉讼特别强调原告与案件之间的利益关系；第三种是民权运动意义上的公益诉讼，发端于上个世纪六七十年代的美国，随后为其他国家所借鉴。[1]笔者在本文中所说公益诉讼即采用第三种，“公益诉讼包括了策略诉讼（旨在实现公共利益方面的社会与法律改革）和为贫困者提供的法律援助，其特点是超越个人利益的代表，倡导寻求法律的改变或者适用，从而影响全社会。”[2]

对于正处于法治与民主化道路上的中国而言，对于正在寻求如何有尊严地活着的每一个中国社会个体而言，公益诉讼有着重大的意义，本文拟就该问题进行一些探讨。

一、公益诉讼的现实基础

笔者以为，当前公益诉讼在中国那么受关注，与中国目前所处的历史时期以及中国当前的社会状况有紧密的联系。

（一）实现公共利益的需要

随着我国经济的不断发展，民众权利意识逐渐增强，在传统的国家（政府）与个人的二元对立体系之外，出现了一个新的领域，即公共领域。在公共领域当中，存在一种有别于国家利益和个体利益的新型利益，即公共利益。当公共利益受到侵害时，就可以通过公益诉讼来获得救济，更确切地说，是通过前面提到过的策略诉讼来获得救济。当然，这里所指的公共利益并非一种整体的、泛化的公共利益，而是限定在对弱势群体保护上的公共利益。这是因为弱势群体的利益状况直接影响着整个社会的公共利益水平，如果整个社会中存在大量的弱势群体，如果这些弱势群体的利益得不到有效的维护，那么整个社会的公共利益也就不可能处在较高的水平。[3]

当前的中国正在大力推进城市化建设，就目前的状况来看，作为整体的中国社会其公共利益水平并不理想。在整个城市化进程中，大量的弱势群体相继出现。鉴于我国传统的城乡二元结构以及经济发展的严重失衡，农民相对于城市居民而言成了弱势群体，他们的公共利益并没有得到很好地维护。以社会保障为例，据2007年的一组数据显示，占总人口近60%的农村居民拥有的政府卫生资源年仅有32%，而占总人口40%左右的城市居民却拥有68%。[4]此外，在我国的城乡结合部，聚集着大量在时代的洪流中苦苦挣扎的人群，他们不再是农民，可也不是城市居民。他们怀揣着追求幸福的美好愿望，辛勤工作，却得不到他们理应享受的待遇。他们的生活状况是展示这个国家以及这个社会的一道窗口，他们的利益能否得到有效地维护关系着中国人能否真正地崛起。

（二）实现社会正义的需要

此外，对社会正义的呼唤也促使许多学者开始关注公益诉讼。在当前的中国，尽管经济飞速发展，但社会失衡日益严重。20世纪90年代中期，全国居民的基尼系数已经超过了0.4的警戒点，进入21世纪以后上升到0.5左右，居民的贫富差距进一步扩大。2001年至2003年间，中国经济以每年接近10％的幅度增长，而13亿人口中最贫穷的10％人群实际收入却下降了2.4％。[5]社会不公已是普遍的认识，中国社会亟需对正义的建构。而要实现社会正义，就必须关注社会弱势群体，正如罗尔斯第二正义原则中的第一条所说的那样，要实现最少受惠者的最大利益。[6]要实现社会正义，就需要为弱势群体而战，而公益诉讼将是“战斗”的强大武器之一，它往往与弱势群体紧密地联系在一起。[7]

（三）构建公民社会的需要

公共领域有别于国家领域和个人领域，[8]它带有强烈的“自治”色彩，也更具“社会契约”的韵味，既会对公民个体的自由进行限制，也能够对政府的权力行使进行制约。与公共领域相伴而生的是一种新型的权力，它与国家权力并存，共同来治理社会，表现为公民和社会组织的社会权力，[9]笔者认为，有这样的社会权力存在的地方，都可归入公共领域。伴随着公共领域的出现，一个在中国历史上从未出现过的公民社会正在成型。

“公民社会是同政治国家相对应的政治社会，其特征就在于它是由政治人（公民）组成的政治存在，而不只是纯经济的存在或作为自然人、私人的民事主体存在。”[10]在公民社会里，公民真正参与到国家公共事务当中，他们通过行使自己的选举权与被选举权、监督权等政治权利来发出自己的声音，表到自己的诉求。由于客观上的原因，公民对许多事情往往无法亲力亲为，所以他们一般选出自己的代表，通过代表之间的相互博弈来实现自己的利益，这即是目前为许多国家所采纳的议会制。尽管很多国家都建立了相关的制度，但并非所有国家的相关制度都已成熟，在现实中，许多人并没有获得充分的代表，他们在公共议程中大都处于“失语”状态。公益诉讼为那些没有获得充分代表的人提供了一个参与到公共议程中的渠道，因为对于他们来说，诉讼可能是进入公共视野和公共生活的唯一入口。他们可以通过诉讼来表达意愿，吸引公众参与其中，实现一定的社会或政治主张。[11]

二、公益诉讼的历史沿革

（一）国外的公益诉讼实践

现代意义上的公益诉讼发端于二战后的美国，旨在挑战针对黑人的种族隔离和种族歧视政策，到20世纪70年代以后，公益诉讼逐渐被世界其他许多国家所采纳。[12]“公益诉讼是那些众多深深渗入在美国历史中，旨在确保无权力者和无法获享权利的人们获得法律代理的诸种努力的结果。”[13]可以说，现代公益诉讼自诞生之日起，就与权力的斗争和权利的维护紧密相连，并且深深地烙有“司法正义”的印痕。

在亚洲，许多国家都纷纷建立了自己的公益诉讼机制。韩国公益诉讼的产生与韩国的民主化运动以及政治发展相伴，它一方面促进了民主政治的进步，另一方面又受到政治环境变化的影响。在20世纪80年代以后，随着韩国的经济发展和社会转型，以非政府组织为代表的社会力量逐渐参与到公共事务当中，许多公益和各种社会运动组织结成联盟，共同表达其社会主张，推进了韩国的民主化进程。[14]印度的公益诉讼同样是在20世纪80年代以后逐渐发展起来的，在法官的主导引领、律师的热诚奉献、民间组织的鼎力支持以及民众的积极参与等因素的共同作用之下，印度的公益诉讼在过去的近三十年中获得了较快的发展，为改善民生、维护人权、监督行政等做出了很大的贡献，彰显出巨大的社会价值。[15]

（二）国内的公益诉讼实践

公益诉讼理论在上世纪90年代被介绍到我国，[]1996年，丘建东因一公用电话亭未执行邮电部“夜间、节假日长话收费半价”的规定，多收了0·6元，于是援引《消费者权益保护法》第49条向法院起诉，要求公用电话亭给予加倍赔偿，诉讼标的为1·2元，并要求公用电话亭摘下旧的、未载明半价规定的资费表，赔礼道歉，该案颠覆了公众原来对民事诉讼的理解，被称为“中国公益诉讼第一案”。[17]

虽然我国的公益诉讼肇始于上个世纪九十年代，但是真正达到规模化程度则是进入新世纪以后。在21世纪的前几年里，在中国出现了大量的公益上书和公益诉讼，例如2003年贺卫方等5位学者联合上书全国人大常委会，要求就孙志刚案以及收容遣送制度的实施情况启动特别调查程序，以及从2003年到2005年的“乙肝歧视”系列案件等等，[18]这些公益上书和公益诉讼案件推动了我国公益诉讼制度的发展，也促进了我国社会各方面的改革和完善。2003年8月，中国第一家公益诉讼在中国社会科学院法学研究所揭牌成立，[19]为中国的公益诉讼实践提供新的路径。

三、公益诉讼对中国的时代意义

“这是最美好的时代，这也是最糟糕的时代”，笔者以为，用狄更斯的这句话来描述当前的中国社会可谓贴切。改革开放三十余年，世界见证了中国的经济发展奇迹，我们用短短数十年走完了西方发达国家上百年行走的路程，可谓空前，也可谓美好。但是，在经济飞速发展的同时，我们也聚类了大量的问题，面临着许多严峻的挑战。食品安全、贫富差距逐年扩大等等问题牵动着整个社会的神经；在政治上，政治体制已到了不得不改的地步，可阻力重重；在经济上，原有的发展模式难以为继，整个体制需要做出新的调整，可进展缓慢。为应对这些问题和挑战，公益诉讼或可以提供一些帮助。

“目前的公益实践既是一场法律运动，也是一场名副其实的权利运动。”[20]中国社会的公益诉讼实践是时代发展的需求，是对民众逐渐觉醒的权利意识的回应。纵观公益诉讼制度比较完善的世界各国，公益诉讼的发展与社会正义、民主法治紧密地联系在一起，回顾我国公益诉讼制度的发展历程，也可以看到这样的规律。笔者以为，对权利的呼唤和对正义的维护是公益诉讼的两大天然使命，而通过诉讼实现社会的变革和完善则是公益诉讼的宗旨，也是公益诉讼在当前的中国所具有的时代意义。

【注释】

[1]参见林莉红：《公益诉讼的含义和范围》，《法学研究》2006年第6期。

[2]徐卉：《通向社会正义之路》，法律出版社2008年版，第4页。

[3]参见徐卉：《解读公益诉讼制度》，《中国社会科学报》2011年12月20日。

[4]李慧英：《完善我国社会保险体系的思考》，《理论探索》2012年第1期。

[5]转引自贺海仁：《公益诉讼的时代困境及其内在价值》，《法学论坛》2012年第4期。

[6]参见何怀宏：《公平的正义》，山东人民出版社2002年版，第120页。

[7]前引[5]，贺海仁文。

[8]参见贺海仁：《私法、公法和公益法》，《法学研究》2006年第6期。

[9]参见郭道晖：《权力的多元化与社会化》，《法学研究》2001年第1期。

[10]参见郭道晖：《公民权与公民社会》，《法学研究》2006年第1期。

[11]前引[3]，徐卉文。