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我国的破产立法现状和问题

2010-3-3 22:47:40 　来源：中国公司法律网GongSi.5Law.cn　编辑：

　　（一）我国破产立法的历史发展及现状
　　在我国古代法律制度中，由于历代封建统治者采取的是重农抑商的统治政策，商品经济关系一直不发达，不可能具备与商品经济关系相适应的民商法产生和发展的基本条件，因而也就没有真正意义上的破产法律制度。相反，“父债子还”被认为是天经地义的事情。直至1906年清朝政府起草了我国第一部有关破产的法律――《大清破产律》，并采用商人破产主义。中华民国成立后，以德国和日本破产法为蓝本，拟定了破产法草案，计337条，但该草案并未能公布施行。1934年，司法行政部曾草拟破产法草案，分实体法、程序法、复权和罚则四编，共333条。同年颁布商人债务清理暂行条例。1935年，立法院民法委员会开始起草破产法，并于同年7月颁布，10月施行。该法分总则、和解、破产、罚则四章，共159条。其在1937年、1980年进行过修改，现仍在我国台湾地区施行。
　　新中国成立后，我国法制建设进入了初步发展时期，在50年代初期，最高人民法院和司法部曾经对私营企业的破产问题颁布过一些规范性文件，但后来由于众所周知的原因，破产立法进入了停滞时期。直至1979年实行改革开放后，随着企业法律制度的建立和完善，破产立法工作才进入了实质性阶段，并于1984年12月正式成立了破产法起草小组。1986年8月3日，沈阳防爆器材厂宣告破产倒闭，成为我国改革开放以来的第一个破产企业。1986年12月，《企业破产法（草案）》经过不断修改后再次提交全国人大常委会审议，并最终获得通过。
　　我国目前没有统一的破产法，破产法律制度主要由以下几部分构成：(1)《中华人民共和国企业破产法(试行)》，该法自1988年11月1日正式试行，但仅适用于全民所有制企业；(2)《中华人民共和国民事诉讼法》第十九章规定的“企业法人破产还债程序”。它适用于非国有的法人企业的破产还债，不包括不是法人的企业、个体工商户、农村承包经营户、个人合伙；(3)有关破产的司法解释。主要包括最高人民法院发布的《关于贯彻执行〈中华人民共和国企业破产法(试行)〉若干问题的意见》（1991、11、7）、《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（1992、7、14）,以及《关于人民法院审理企业破产案件若干问题的紧急通知》（1997、11、15）和《关于当前人民法院审理企业破产案件应当注意的几个问题的通知》（1997、3、6），这些司法解释对国有企业和非国有法人企业的破产还债作了许多具体的说明和解释，对破产案件正确适用法律具有重要的指导意义；(4)国务院颁发的破产行政法规与规章。主要有国务院发布的《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（1994、10、25），国家经贸委、中国人民银行1996年7月发布的《关于试行国有企业兼并破产中若干问题的通知》和国务院1997年3月发布的《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》，这些行政法规与规章对破产企业职工的安置、破产财产(包括土地使用权)的处置、银行贷款损失处理、银行代表参加政府制定破产预案、试点破产的组织领导等破产法实施中的一些难点作出了较为具体的规定，使破产试点工作能够顺利进行；(5)有关破产的地方性行政法规。此外，我国公司法、企业法中也有对公司、企业的破产和清算的法律规定，这些规定也是我国现行破产法律体系的组成部分。
　　(二)我国现行破产立法中存在的主要问题
　　1．破产立法不统一，不能适应市场经济参与者地位平等化的法律要求。为此，有必要制定一部统一的破产法。欣喜的是，由全国人大法律工作委员会组织专家、学者拟订的新的破产法即将出台，该法将普遍适用于国内所有法人企业和非法人企业。
　　2．政府行政参与破产程序的色彩过于浓厚。如根据《企业破产法》，债务人提出破产申请必须事先取得其上级主管部门的同意，从而使破产申请权实为政府行政掌握，是政企不分的旧体制在破产立法上的反映。国外破产法一般规定，债务人不能清偿到期债务时，为保护债权人的利益，债务人应向法院申请宣告破产，这亦是债务人的义务，法人的出资人对法人是否申请宣告破产不应有决定权。如《法国破产法》第1条和第131条规定：商人停止支付，应及时向法院申请破产；《德国民法典》第42条2款，《日本民法典》第70条和第81条亦规定：法人有破产原因时，董事应即向法院申请破产。又如，在债权人提出破产申请时，和解整顿的申请只能只能由债务人的上级主管部门提出，整顿工作由上级主管部门负责主持；清算组也主要由政府行政人员组成。在国务院的有关通知中，更是强化了对国有企业破产的行政干预。
　　3．破产立法内容上存在欠缺。如，在人民法院受理破产案件后至债务人被宣告破产前，以及被宣告破产后至成立破产清算组之前的这段时期内，债务人的财产究竟由谁来管理和监督，法律上未作明确规定，这既不利于债务人开展必要的生产经营活动，也不利于保护债权人的利益。在国外，一般都设有临时财产管理人，由其全面负责法院宣告债务人破产前的债务人所有财产的管理和经营事务，直至法院宣告债务人破产并成立破产清算组时止。特别是面对日益严重的“假破产，真逃债”等一系列破产欺诈现象，现行破产法也缺乏有效规制，这不仅严重损害了债权人尤其是银行债权人的利益，而且也削弱了市场经济的信用观念。
　　4．缺乏与破产法相配套的法律制度。破产制度的规范运作需要良好的法律环境，而目前一些与之密切相关的法律制度尚不健全。表现为：一是尚未形成规范、公开的产权交易、财产拍卖市场，破产财产的变卖、转让困难，秩序混乱，使债权人的利益受到损害；二是各项社会保障制度不健全，造成破产企业失业职工救济、安置困难等一系列社会问题，也影响了破产法律制度的顺利实施。
　　值得注意的是，随着我国破产法的实践，修改现行破产法的呼声越来越高，对此，全国人大财经委员会根据八届人大常委会立法规划的要求，拟订了《中华人民共和国破产法（草案）》（以下简称《破产法（草案）》，并于1995年9月将该草案提交全国人大常委会，但由于各种原因，一直未能付诸审议。该草案分为十章，共193条。包括：第一章，总则；第二章，申请与受理，第三章，债权人会议；第四章，和解；第五章，重整；第六章，破产清算；第七章，简易程序；第八章，国有企业破产的特别规定；第九章，法律责任；第十章，附则。与现行破产法相比，该草案内容在各方面都作了重大修改，将更加有利于市场经济的发展。