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从破产案件的审理看现行破产法存在的缺陷及修改完善建议

2010-3-3 22:54:22 　来源：中国公司法律网GongSi.5Law.cn　编辑：

　
　　
　　
　　１９８８年１１月正式试行《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《破产法》）以后，我国开始出现了合法的破产企业。１９９４年初，国家选择若干城市进行"优化资本结构，增强企业实力"的试点，将"破产"列为试点的首要内容，此后破产企业便迅速增加。北京市法院系统受理破产案件的数量也逐年上升，１９９６年受理破产案件９件，１９９７年增长为２０件，１９９８年增长为４８件，１９９９年增长为９５件，２０００年上半年即增长到１２８件。随着破产案件的激增，以及受"有计划商品经济"的认识局限和缺乏破产实践等主客观条件限制，《破产法》从指导思想到具体内容已不适应目前的经济环境及建立社会主义市场经济体制的需要，结合审判实践，对《破产法》存在的问题进行总结并提出相应对策。
　　一、《破产法》存在的问题
　　目前企业破产往往是"破并结合"，企业没有宣告破产之前就得由政府指定一兼并或收购主体，各级法院更是把这一条作为受理案件的前提。不难看出，企业破产操作不规范问题十分严重，有客观方面的原因，也有主观方面的原因，其中破产制度方面存在的缺陷不可忽视。主要表现在：
　　（一）没有界定破产时间
　　《破产法》对企业破产的时间没有明确的界定，从而带来了一系列问题，客观上使债权人的损失被人为地扩大了。一般债权人（银行除外）难以难过正常渠道了解债务人的经营状况，不能及时运用破产手段保护自己的合法权益。就法院受理的破产案件看，破产企业一般都是负债累累，其债务几倍甚至几十倍于自有资产时方才申请破产。现实生活中一些企业明知自己已丧失清偿能力，却隐瞒自身情况，对外仍进行经济行为，一旦财源枯竭，无油可榨，成为一堆烂摊子，《破产法》又成为其甩包袱、推责任的挡箭牌，以致形成破产有理、破产有利、破产逃债的状况，使许多债权人损失惨重，叫苦不迭。
　　（二）债权人合法权益缺乏保障
　　破产法最直接最首要的目的应该是保护债权人的合法权益。我国破产法在这方面存在几点不足：第一，债权人会议享有的权力不充分，主要表现在债权人没有要求法院撤换破产管理人、决议破产管理人管理企业的基本原则的权力，也没有选任、撤换监察委员的权力。第二，破产企业未设置监察委员会制度，没有设立代行债权人会议职权的监督常设机构。这一缺陷，使债权人的利益保护力度受到削弱。第三，我国破产法规定受理破产案件只允许"由债务人所在地的人民法院管辖"。某些破产法院受地方利益和地方保护主义不正之风的影响，对异地债权人的利益没有予以充分保护，使异地债权人利益受损。破产欺诈也是影响债权人权益保护及破产法实施的因素之一。《破产法》中有一个"无条件免责"的规定，可以说，这一规定以及国家对于破产兼并的一些优惠政策，诱使许多企业利用破产来逃避银行和其他债权人债务。目前主要存在如下问题：一是债务人在财产清算前以各种方式转移资产，逃避债务；二是对于假破产的制裁措施不完善，或者法院不能正确实施法律的规定，尤其是在地方保护下，破产欺诈难以得到纠正和追究。如湖北省某钢厂破产便是一个典型的案例。该厂为了逃避外债，使用虚假的财务报表申请破产，被债权人查出并申诉到法院，根据真实财务报表该厂资产负债状况尚未达到破产界限，而且该厂所在的城市也不是国务院规定的国企破产试行城市，即使破产也不应享有国务院规定的优惠政策，但在地方政府的干预下，仍然被依法宣告破产。有的企业在申请破产后，将厂里的全部资产按职工人头计算分配给每人若干万元作为安置费，事实上这所谓的安置费并未变现付给职工，而是将其作为股份组合到一起，成立一个股份合作制企业。这样一来，企业换了一个面孔，生产一天未停，债务却被废除。这样的事件对于债权人来说是极不公平的做法，严重破坏了社会信用的建立。目前《破产法》中有一些规定对当事人权利保障不足，可操作性不强。如《破产性》第９条第２款规定，债权人"逾期未申报债权的，视为自动放弃债权"，这是对债权人权利的不当剥夺，既不合理又不可行。
　　（三）破产清偿顺序与其他法规不协调
　　我国有关破产清偿的法规及政策之间存在着明显的不协调、不一致之处，各种债权之间的清偿顺序既不严格也不统一，使得执行中很难规范化操作。如支付破产企业职工工资、劳动保险费用与安置破产企业职工是两个不同的概念，有着不同的内涵，安置破产企业职工的伸缩性很强，安置费用也远远超过清欠工资和劳保费。而事实上，大多数破产企业在安置职工后已所剩无几，很难清缴欠税，更谈不上清偿银行债权。
　　（四）行政色彩过于浓厚
　　《破产法》规定"企业由债权人申请破产的，在人民法院受理案件三个月内，被申请破产的企业的上级主管部门可以申请对该企业进行整顿"，"整顿申请提出后，企业应当向债权人会议提出和解协议草案"，"企业的整顿由其上级主管部门负责主持"等。显而易见，破产企业的和解整顿是由上级主管部门在其中唱主角，行政色彩比较浓厚，忽视了重组程序的合理设计，未明确赋予债权人重组企业的权力，没有考虑经营者直接与债权人和解。
　　（五）适用范围过于狭窄
　　１９８６年１２月，六届人大通过的《破产法》只适用于全民所有制企业，使发生在集体、三资企业的破产案件无法可依。１９９１年颁布的《民事诉讼法》虽然明确破产程序扩大到所有企业，但内容较粗，难以操作。随着我国经济体制改革的逐步深化，特别是党的十五大对国有企业改革实施抓大放小政策以后，单一的全民所有制企业逐步减少，多种经济成分的企业在不断增加。各地人民法院受理的破产案件中，非国有企业破产案件已占很大比重，因而这部法律仅将其适用范围局限于国有企业，已不能适应日渐变化的经济环境。
　　（六）人民法院的地位与作用不明确
　　在审理企业破产案件中，明确人民法院与党政部门的关系问题，是破产案件处理得成功与否的关键所在。而《破产法》恰恰对此没有明确规定。因此，在实践中，必定出现两种结果：一是法院、党政部门、破产企业意见相一致时，破产案件顺利审结；一是法院、党政部门、破产企业意见相左，尤其是党政部门不同意企业破产而不配合、不支持甚至抵触时，法院只能束手无策。就法院受理的破产案件来看，破产案件多为债务人主动申请，债权人、尤其是外地债权人申请破产的案件很少，这不能不和党政部门与企业的经济脐带未完全断开有关。同时，也与《破产法》对人民法院在审理破产案件中的地位、作用不明确有关。
　　（七）对责任者惩治力度不够
　　《破产法》对企业破产的责任划分相当模糊，其处罚也十分轻微甚至没有任何处罚。对破产企业自身来说，国有企业的生产、经营人员作为国家资产的管理者、经营者，由于自身过错，致使国家财产遭受重大损失乃至企业破产，其责任是显而易见的，但是依据《破产法》的规定，企业法定代表人如无重大玩忽职守行为，一般是不承担经济或行政上的责任的，更不用说刑事责任了。国家财产成千上万地流失、浪费、损失，可连一个追究责任的人都没有，企业经营好坏与己无关，甚至一些效益不好的企业，还希望破产，这样好乘机甩掉摊子。以至形成破产不破财、破产有利、破产有理、破的是别人的产的不良现象。
　　
　　二、修订、完善建议
　　鉴于《破产法》颁布实施以来，宏观经济环境已发生许多变化，应根据司法实践尽快修改、完善，并制订完备的实施细则和形成配套的实施意见。
　　（一）需要修改的内容
　　１.将《破产法》的适用范围由全民所有制企业扩大到所有企业，以适应当前经济环境的需要。另外，在司法过程中，如债权申报、第一次债权人会议、清算组成立等法定时限过长，建议缩短时间以利于提高办案效率。
　　２.将破产原因由"因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务"修改为"债务人不能清偿到期债务，依照本法规定宣告破产"。这样修改可以避免政策性亏损与经营性亏损无法划清的扯皮现象，改变拖欠有理、拖欠有利的不正常现象，增强人们的偿债观念，也能够适用于各种所有制形式的企业。
　　３.修改破产财产清偿顺序，将破产财产优先拨付破产费用后全部用于偿还破产债务。破产企业所欠职工工资和劳动保险费用与安置破产企业职工的费用区别开来，前者不应列入破产财产分配范围。
　　４.弱化行政干预，完善清算组成员及清算组长的产生办法，实现清算工作的规范化、职业化和市场化。在清算组长人选、清算组的组建等工作中引入竞争机制，以提高破产清算工作的质量与效率。
　　（二）需要明确的内容
　　１.明确人民法院在审理企业破产案件中的地位，特别是与党政部门、企业主管部门、劳动人事、审计、税务等职能部门的关系，明确人民法院独立审判的主导地位。对各有关协作部门拒绝协助时，《破产法》应明确规定处罚措施，以保护人民法院的独立审判权和《破产法》的顺利贯彻、执行。
　　２.明确破产犯罪的内容，加大对欺诈破产犯罪惩治的力度。针对破产犯罪的特点，犯罪主体应包括法人，并应作出专门规定。
　　（三）需要增加的内容
　　１.建立破产预警系统。《破产法》应明确规定，任何企业一旦资不抵债，处于负债经营状况，应当主动向其主管部门、工商行政管理部门及司法部门提出申请，由上述部门对其进行破产保护。在保护期内，对其经济行为予以监控，避免其盲目决策或随意损害债权人利益。倘若企业丧失偿还到期债务能力，自救无望，应及时将经营状况告之债权人，以避免债权人因不了解情况造成无谓损失。倘若企业及上述部门故意隐瞒自身情况，一旦造成他人损失扩大，则构成欺诈行为，应依法追究有关人员经济、行政乃至刑事责任。
　　２.设定破产人在破产后的法律后果。现行破产法对于破产人破产后的任职资格没有限制，应当比照《公司法》第５７条的规定"有下列情形之一的，不得担任公司的董事、监事、经理…（三）担任因经营不善破产清算的公司、企业的董事或厂长、经理，并对该公司、企业的破产负有个人责任的，自该公司、企业破产清算完结之日起未逾三年。"这是考虑到破产人在破产程序之外以及破产程序结束后应当受到怎样的限制与束缚，才不影响社会公益、安全交易和公序良俗。部分破产人之所以破产，肯定有其经营能力、管理能力或者经济信誉上的不足。甚至有的还在破产前后搀杂有不诚实的、欺诈的、偏颇的、不正常的行为。因而，破产法应规定破产人在一定期限内、在一定领域，不得从事一定的商业活动乃至于不得担任社会公职。
　　３.建立破产监督制度。目前破产法未规定监督制度，存在着缺陷。设置监督机构，有助于对破产事务实施彻底、有效的监督；有助于和解协议的顺利、有效执行；有助于监督债务人的业务执行；有助于防范破产犯罪。这样既可以充分有效地维护债权人的利益，也有利于破产程序的顺利实施。
　　《破产法》的修改已经列入全国人大的立法规划。笔者认为，仅仅对《破产法》进行修改是远远不够的，还需要在与破产相关的一系列法律制度上进行完善，才能最终建立市场经济体制下的现代企业制度，从而使中国企业在世界经济竞争的大环境中立于不败之地