焦作市围绕 “八化”目标实现依法行政新突破||依法行政看河南

　　2004年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》下发后，市政府在全省率先出台了《焦作市人民政府关于贯彻实施<国务院全面推进依法行政实施纲要>的意见》，提出了通过强力推进依法行政，从2005年起，经过五年坚持不懈的努力，到2010年在我市基本实现建设法治政府的目标，并确立了“一年打基础、两年树样板、三年见成效”的工作思路，在全市各级政府和部门的共同努力下，我市的依法行政工作实现了良好的开端。目前，我市《纲要》的贯彻实施工作已进入承上启下的关键时期，如何从整体上推进依法行政，实现建设法治政府的工作目标是摆在我们面前的一个重要的课题。笔者综合我市近年来依法行政的工作实践，提出了依法行政“八化”目标，对依法行政的发展前景做些粗浅的思考。
　　一、谋划工作全局化
　　依法行政与党和国家的政策、改革决策具有统一性的特性。党的方针政策靠政府贯彻执行，重大的改革决策也要靠政府组织实施，这两者都离不开政府法制的密切配合，因此，政府法制工作是整个政府工作的基础和核心，它与政府工作的涵盖面是一体的，是一种水乳交融的关系，政府工作的面有多宽，政府法制工作也就有多宽。人为地将政府工作与法制工作分离，甚至像铁路警察各管一段那样对待政府法制工作，不仅会降低政府法制工作地位，出现“头疼医头、脚疼医脚”的毛病，而且会给依法行政工作带来巨大的损害。特别是在建立社会主义市场经济体制的形势下，改革决策与政府法制的关系尤为密切。深化改革，建立新体制必然触及原有体制中的深层次矛盾，要从根本上解决这些矛盾，单纯靠经济手段和行政手段是不行的，必须靠法律手段进行规范和调控。所以，各级政府和部门必须紧紧围绕本地、本部门的中心工作，站在解放生产力、推进改革开放、维护社会稳定、构建和谐社会、提高执政能力和水平的高度上，做好《纲要》贯彻落实，切实推进依法行政和建设法治政府（机关）工作进程，进而实现政治文明、精神文明和物质文明的协调发展。
　　二、行政理念法制化
　　行政领导在政府决策中起着关键性甚至是决定性作用，因此其行政理念对依法行政发展方向和进程有着突出的影响。如果仍然按照计划经济的模式行事，仍然把政府的作用看成是全方位的，既要发挥维护公共秩序和社会利益的作用，还要发挥分配资源、安排生产等作用，结果将是政府公权过度干预私权，管了许多不该管、管不了、也管不好的事，而有些该管的事又没有管或没有管好，降低了政府的行政能力，同时也损害了个人和其他非政府组织的自主性、独立性和创新能力，背离了政府法治化的方向。因此作为领导干部要深刻领会行政许可法的立法精神，在行政管理工作中，时刻体现“规范、高效”的行为准则，确立法治政府、有限政府、责任政府、服务政府、诚信政府等理念，为政府行为进一步走向法制化和制度化提供正确的导向。
　　三、制度建设规范化
　　依法执政，就是党要紧紧抓住制度建设这个带有根本性、全局性、稳定性、长期性的重要环节，坚持依法治国，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化，从制度上、法律上保证党的路线、方针、政策的贯彻实施。制度建设是依法执政的基础，确保制度建设的质量对于加强执政能力建设尤为重要。譬如，地方人民政府为管理地方的经济、文化、社会事业，依法发布的“决定”和“命令”，就是通常我们所说的规范性文件，也属于政府的宏观决策范畴。它的制定必须始终坚持以是否遵循经济社会发展规律，是否体现绝大多数人民群众的意愿和利益，是否做到权利和义务的统一，是否有利于维护社会主义法制的统一为标准，切实重视社会管理和公共服务，重视人民群众关注的热点、难点问题，适应科学发展观的要求。在制度建设过程中，还应注重以促进政府职能转变和经济发展环境的优化为主线，以创新“立法”观念为先导，以制度建设督促行政机关努力实现“服务行政”、“阳光行政”、“信用行政”、“责任行政”的要求。此外，对制度建设要着力抓好三个转变。一是由社会本位“立法”向公民本位“立法”的转变，注重以人为本，着眼于实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，创造有利于人的全面发展的制度环境；二是由政府本位“立法”向市场主体本位“立法”的转变，赋予市场主体充分的发展创造空间，尽可能地保障其自主权；三是由原则性“立法”向可操作性“立法”的转变，不搞层层照抄，切合本地实际，使制定的行政措施更具体、更有针对性、操作性和地方特色。
　　四、行政执法一体化
　　行政执法是行政机关大量和经常性的管理活动，是全面推进依法行政的重要环节。目前，我市绝大多数行政执法机关和执法人员都能严格依法履行职责，做到了公正执法、严格执法，为我市经济发展创造了良好的外部环境。但是，从依法行政的总体要求看，全市行政执法“一盘棋”的格局尚未形成，各行政执法主体之间有的缺乏相互协调、相互配合，各管一片，单打独斗，未形成执法合力；有的职能交叉，多头执法、重复执法；有的相互推诿，监管缺位的问题，给行政管理和当事人造成诸多不便。因此，今后要按照《纲要》的要求，经过不断努力，进一步整合行政执法资源，在全市形成分工明确、责任到位、优势互补、高效协同的行政执法格局。一是实行县镇联动执法。由于一般行政法律法规都没有授予乡镇政府实施行政处罚、行政许可等重要的执法权限，因此绝大多数行政管理事项法定的实施机关是县级以上政府及部门，然而行政管理的一些难点、热点问题很多都发生在乡镇，为了解决这一矛盾，可在借鉴外地市成功经验的基础上，在我市逐步实行县乡（镇）联动的执法模式，由乡镇的站所则从事一般的日常性事务管理，一旦发现行政违法行为，及时向县政府执法部门报告，县镇联动，俨然一体，使得现有条件下的执法资源能够充分利用，并取得良好的法律效应和社会效应。二是实行行政机关转送执法制度。在当前的行政执法工作中，一些行政机关对于本不属于自身管辖的行政事项时，只作一般解释、告知工作，因此人民群众上门投诉或者提请解决时，只能在几个部门之间“转圈”，不仅增加了群众的负担而且还有可能因为来回周转而丧失诉权，致使一些本来能够通过法定救济渠道解决的问题，被迫采用信访和申诉的方式解决，增加了社会不稳定因素。因此，在今后的工作中，要积极推行行政机关行政执法转送制度，加强对行政执法工作人员的培训，使其熟悉本行政区域内各行政机关的职能，对群众提出的请求事项即时作出管辖方面的判断，熟练办理行政机关之间的转送、衔接、协调处理等行政事务，为促进行政执法一体化创造条件。三是强力推行行政执法责任制。通过开展行政执法依据疏理和行政执法资格公告制度，进一步明确各行政执法单位的“执法清单”，并向社会公布，使人民群众及时了解和掌握各部门的行政管理职责，及时主张自己的合法权益。四是切实加强行政执法争议的协调工作。依据相关法律法规的规定，及时协调解决各行政执法主体之间因行政管辖权所产生的行政执法争议，明确其职责和权限，避免因职责不清而产生的多头执法、重复执法现象，维护行政管理相对人的合法权益。五是继续推进相对集中行政处罚权工作。根据《国务院关于进一步推进集中行政处罚权工作的决定》和省政府有关要求，与市编制、城管等部门密切配合，继续做好相对集中行政处罚权论证和调查研究工作。认真了解外省市相对集中行政处罚权工作的情况，借鉴好的经验，向市政府及时提出意见和建议，以便市政府决策时参考，积极稳妥地推进此项工作，进一步改善城市管理执法工作。
　　五、执法监督立体化
　　为了进一步规范行政执法行为，推进依法行政向纵深发展，对行政行为的监督也逐步加强，逐步构建全局性、立体化的行政执法监督格局：一是监督渠道多样化。外部有党委、人大、政协、法院、检察院以及群团组织、新闻舆论等社会各界的监督；内部有行政监察、审计监督和财政监督等专门监督，同时，当事人还可以通过信访申诉、行政复议、热线投诉等手段来监督行政行为。努力化解社会矛盾，维护社会稳定。二是监督内容全方位。判断基层政府的行政行为，不仅要考虑实体上是否正确，还应当十分关注行政程序是否正当，是否让相对人充分行使了法定的权利。从构建和谐社会出发，倡导人性化执法，甚至从更高层次上审视行政行为的方式、尺度能否很好地实现执法目的，能否取得最好的社会效应。从某种角度讲，行政监督的高标准和严要求能够较好地引导依法行政工作的发展方向。三是行政执法监督检查经常化。要进一步加大集中行政执法监督检查的活动的力度和范围，形成系统化、制度化、经常化和全面化的执法监督格局。要强化事前监督和事中监督这两个最重要的环节，使违法行为得到有效预防和控制。要强化责任追究，增强行政执法监督的威力。
　　六、复议审查多元化
　　随着依法行政进程的不断推进，人民群众希望通过行政复议途径维护自身合法权益的愿望日趋强烈。国家建立行政复议法律制度，就是要把行政纠纷化解在初发阶段，化解在基层，化解在行政机关内部，防止行政纠纷扩大和激化，以保持社会稳定。这项制度对于化解社会矛盾，稳定社会秩序，改善干群关系，推进依法行政，具有十分重要的作用。有不少专家和人士把行政复议工作称之为化解社会矛盾、构建和谐社会的“缓压阀、稳定剂和推动力”。但是随着形式的发展，对行政复议工作的要求也越来越高，特别是在行政复议审理方式上提出了更高的要求，市政府法制办顺应形势发展，在行政复议审理方式上进行了积极探索，创立并形成了“四式并举”和“四制并举”的行政复议工作方式，实现了良好的开端，取得了很好的社会效益，引起了国务院和省政府的高度重视，并在全国推广了我市的成功经验。但是这仅仅是迈出了第一步，今后，我们还将根据形势发展的需要，不断探索行政复议工作的新途径、新方法，进一步提高行政复议工作质量，更好的维护行政管理相对人的合法权益。
　　七、理论研究前沿化
　　推加强依法行政理论研究进依法行政理论创新，是摆在我们面前的一项艰巨任务。促进依法行政理论不断繁荣发展，既要遵循理论研究的自身规律，又要坚持正确的政治方向，既要明确目标，又要突出重点。第一要正确把握依法行政理论研究的政治方向。依法行政理论研究，其思想性、政治性、应用性和现实性都很强，必须坚持以“三个代表”重要思想为指导。“三个代表”重要思想是对执政规律和党的自身建设规律的新认识和根本概括，反映了人民的意愿和社会发展的客观规律。我们只用正确运用“三个代表”重要思想，才能准确把握依法行政理论研究的方向，才能在实践和研究中有所作为、事半功倍，才能真正探索出和研究依法行政实践所产生的成果。第二，明确依法行政理论研究的根本目标。依法行政的根本目标是“为民”，而不是为“官”，这是依法行政理论研究和实践的最基本的理念。只有将执政为民作为依法行政的根本目的，才有可能研究透彻依法行政的基本理论和实践中的问题，创造出真正为时代所需、为人民所用的研究成果，应用于依法行政的伟大实践中。第三，要将建设法治政府作为依法行政理论研究的重点。建设法治政府，既需要认真实践，又需要深入研究。比如什么样的政府才算是法治政府？如何建设法治政府？这既是依法行政发展进程中的难点，也是深入做好依法行政工作、努力建设法治政府的实践所急需的理论支点，更应该作为我们依法行政理论研究的重点认真思考和总结。
　　八、队伍建设标准化
　　加强政府法制机构和队伍建设是依法行政工作的一项重要内容，决定着依法行政的成败，因此，必须采取有效措施，切实加强政府法制机构和队伍建设。一是对政府法制机构的设置取消“软指标”，制定“硬指标”。科学地制定出一个量化标准，确定政府法制机构的人员配备、领导职数设置、经费保障与当地干部总数、则政收入的比例，使各级地方政府有章可循，有法可依，只有这样，才能政府法制机构的设置与当地依法行政工作的开展相适应，才能为依法行政构建坚实的组织基础。二是加强基层政府法制机构设置。在乡镇一级政府设置政府法制机构，使依法行政工作形成完善的工作体制，为基层依法行政工作提供充分的组织保障。三是强化政府法制机构权威。目前在依法行政工作应做到，凡市政府常务会议研究经济行政事务，都要求法制办负责人列席；凡市政府拟出台的政策性文件，都应注意听取法制部门的意见；凡市政府制定规范性文件和其他涉及法制方面的文件，都由法制部审核把关；在行政执法和监督检查力而，由政府法制部门负责统一组织实施：在处理涉法事务时，都由法制部门牵头组织处理或者提出处理意见和建议；凡未经政府法制机构负责人审核签字，涉法文件一律不得提交政府常务会议审议，涉法的行政事务均由法制机构牵头处理，以进一步提高政府法制机构的权威。同时在今后的依法行政工作中，要实行行政首长向政府法制机构定期报告依法行政工作开展情况的工作制度，对依法行政工作采取一票否决制。

焦作市围绕 “八化”目标 实现依法行政新突破

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