核心提示
近日，我省18个省辖市政府及其部门和158个县市区政府及其部门统一行动对各自出台的“红头文件”进行了清理。经过清理，4.5万余件“红头文件”彻底退出历史舞台。此次清理是自1990年以来我省第七次大规模的清理，但和以往不同的是，由于今年8月1日起《反垄断法》开始施行，清理中又增加了审查文件中是否含有“垄断”这一内容。
【审查】 4.5万余件被废止
今年“五一”节过完一上班，郑州市政府法制办显得异常忙碌，他们要对2007年12月31日前制发的所有“红头文件”进行审查。审查工作也规定了一个时间表，10月底要全部结束，并向省政府法制办上报清理结果。
该办的有关负责人告诉记者，审查分四步进行。首先，对每份规范性文件从合法性、时效性等方面进行全面审查，提出明确的初审意见。其次，在初审的基础上，对所审文件进行复查，将审查意见、依据及说明等对照，对不足的地方进行补充完善。再次，挑选出疑难文件，提交审查小组集体讨论、复核；然后按照“开门清理，接受监督”的原则，对清理审查的文件进行分门别类，发送相关部门征求意见；最后，对部门意见与初审意见、复核意见不一致的文件，进行逐件集体会审。
不仅郑州在进行清理，我省其他省辖市、158个县市区及其部门也都在对各自出台的“红头文件”进行清理。经过六个月的清理工作，目前全省各市县清理工作已经结束，共清理文件675033件，其中规范性文件97504件，经清理保留46236件，决定修改5491件，废止45777件。
省政府法制办译审备案处处长梁增杰说：“这次市县政府规范性文件清理工作，是在我省深入学习科学发展观、贯彻落实国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》和省政府提出的‘两转两提’要求的大背景下进行的。清理的目的，就是要切实纠正和防止规范性文件不符合科学发展要求、违反法律法规和政策，以及文件之间相互矛盾的现象。”
【新增】 审查有无“垄断”条款
今年8月1日，《反垄断法》正式开始施行。于是，正在进行的清理工作中又新添了一个重要内容——审查其中是否有滥用市场支配地位、排除或限制市场竞争等违反《反垄断法》的规定，对不符合《反垄断法》精神的规范性文件按照清理工作的有关要求，及时予以废止或修改。
梁增杰说：“反垄断法规定，行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定；不得限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品；不得以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式，排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动；不得采取与本地经营者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地经营者在本地投资或者设立分支机构等，这些都是清理中需要重点审查的内容。”
鹤壁市在清理中发现《鹤壁市人民政府办公室关于印发鹤壁市招标投标工作程序的通知》（鹤政办【2003】37号）对招投标企业规定了较多限制，影响了招投标市场的公平竞争。经过清理，废止了该文件，并建议由发展委、建设、交通、水利等有关部门参加，拟定新的招投标管理办法或工作程序。
据介绍，仅鹤壁市政府在文件审查中，筛选出与市场经济和经济运行有关的规范性文件约87份进行了重新审核、确定，对于其中与《反垄断法》不一致的79份文件进行了废止。
经过这次对市县政府规范性文件的全面清理，全省各市县及其部门共清理出与《反垄断法》有关的文件132件，废止94件。对决定保留、废止和修改的规范性文件，各地已经陆续公开发布。
【问题】 不合时宜者占多数
“经过这几年的清理，明显违法的‘红头文件’已经不多见了，清理中发现问题最多的就是文件不合时宜，已经不能适应目前形势的需要。”梁增杰说。
清理中，一些地市做得很彻底，如平顶山市政府直接要求将2002年1月1日前出台的规范性文件，全部以失效处理，由制定机关列出目录，公布废止，确因实施法律、法规、规章和管理经济社会事务需要继续执行的，由制定机关提出修订或保留的意见，待修订后重新颁布实施。
梁增杰说，各地决定废止或者修改的规范性文件，除了与目前形势和任务要求相比已经明显过时的占了绝大多数外，还有一些文件存在影响环境和资源保护，影响节能减排的内容；含有“零地价”、“零执法”、“挂牌保护”内容和地方保护、行业保护以及超国民待遇的内容；含有滥用行政权力排除和限制竞争内容，与《反垄断法》要求不一致；与国家法律、行政法规和本省地方性法规、规章相抵触，特别是违法设定行政处罚、行政许可、行政征收、行政确认、行政强制、行政收费等内容。
按照要求，清理结束后，各市县政府都要将清理结果在网上予以公布。在郑州市政府法制网上可以看到在《政府规章》一栏内，按照效力状态等相关信息共分为三个部分：市政府规章；市政府决定、命令；带有条款的“办法”、“实施细则”。点击市政府规章，可以看到历年出台的规章，其中今年出台的规章共有3件，分别是《郑州市城市霓虹灯门头牌匾和夜景照明管理办法》、《郑州黄河湿地自然保护区管理办法》、《郑州市闲置土地处置办法》。
“我们现在遇到不明白的事情，都想着上政府网站上找找有没有相关的规定。这要放到几年前，想看看政府的‘红头文件’是根本不敢想的事情。”郑州退休干部张全义老人说。
【打算】 及时评估+自动淘汰
1990年《行政诉讼法》出台确立“民告官”制度，这就要求地方政府不能再随意地设置行政处罚。正是在这种大背景下，我省首次对市县政府的规范性文件进行了首次清理。
梁增杰说，清理规范性文件是改革发展到一定阶段必然的举措，是全面推进依法行政的需要，也是维护法制统一的需要，作为制度建设的一个重要组成部分，规范性文件的清理工作更是一项长期、艰巨的系统工程。《行政许可法》、国务院《依法行政实施纲要》等出台后，我省都及时组织了大规模的清理工作。
2005年初，全省行政机关对现行有效的政府规章、规范性文件和行政许可实施机关进行了认真清理。省政府废止涉及行政许可的规范性文件30件，废止规章15件，确定省属行政许可实施机关44个。在此基础上，为搞好与国务院公布的第三批取消调整行政审批项目的上下衔接工作，省政府再次取消审批项目22项，下放管理层级的审批项目4项，改变管理方式、由社会中介组织自律管理的7项，包括国务院明确下放省级审批的项目，共保留473项省级行政许可项目。今年上半年，我们又对我省建国以来颁布的省政府规章进行了全面清理，提出了需要明令废止的26件，需要宣布失效的13件，需要修订的8件，省政府常务会已审议通过。
“要按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强市县政府依法行政的决定》要求，建立规范性文件清理工作的长效机制。不仅要将定期清理和不定期清理结合起来，还要建立有效期制度，让不合时宜或不必要的文件自动被淘汰。”梁增杰说。
梁增杰告诉记者，有效期制度是参照WTO的“日落条款”创立的一项规范性文件“自动清理”制度。这项制度建立了一个动态、长效的文件淘汰机制,通过一种自动失效的方式促使规范性文件及时更新,节省行政成本，提高行政效率。
另外，“红头文件”出台后在执行过程中如果有问题也要及时处理。首先，规范性文件的制定机关要建立规范性文件执行情况信息反馈渠道，接收、整理公民、法人和其他组织对规范性文件提出的意见和建议。其次，规范性文件的执行机关要定期向制定机关反馈信息。再次，规范性文件的备案审查机关发现规范性文件存在问题的要及时向制定机关反馈。最后，制定机关对收集的有关信息要及时分析研究，必要时启动评估机制。与此同时，要将规范性文件的定期评估制度和不定期评估制度结合起来，及时发现问题，对有问题的规范性文件进行修订或废止。
【监督】 发现“毛病”可投诉
今年9月份，河南省漯河市郾城区裴城镇下发的一份裴政[2008]37号文《裴城镇关于加强秋季秸秆禁烧工作的紧急通知》引起了轩然大波。通知中有这样的规定，“严禁焚烧秸秆，实施秸秆还田。秋作物秸秆禁烧率必须达到100%”、“谁砍罚谁，谁烧罚谁”、“农户承包地砍伐或焚烧秸秆1亩以下的对该农户罚款300元，超过1亩的每亩罚款500元”。“这个规定其实是‘胎死腹中’。据我们了解，这个文件其实还未经过当地法制部门审核并备案，就‘见光死’了。从这个事件我们也能看出老百姓的法律意识正在逐步提高，对于这些不合理的规定是强烈拒绝的，这也要求我们的各级政府在制定决策时一定不仅要合法还要适当。”梁增杰说，“如果老百姓发现不合法或是不合理的‘红头文件’，可积极向当地政府法制部门反映。”□首席记者 李红 实习生 葛晓燕 来源：大河网-河南法制报
