全省依法行政示范单位创建活动座谈会发言材料（五）：新密市人民政府法制局||依法行政看河南

    新密是河南省省会郑州市所属的县级市，面积1000平方公里，人口76万，辖13个乡镇，是河南省对外开放重点县(市)和加快城镇化进程重点县(市)。近年来，我市经济全面提速，综合实力大幅攀升，GDP年均递增29%，财政年均递增34.1%经济总量连续5年位居全省第二，4个乡镇进入全省百强。经济的飞速发展，对依法行政提出许多更新更高要求。为适应新形势，解决新问题，我们认真贯彻《纲要》精神，寻找突破口，探索新途径，采取新措施，将依法行政向细处延伸、向深处推进、向高处突破，有力确保了经济增长的高质高效高速度。
    一、创建自由裁量阶次制度，依法行政向细处延伸
    我市38个行政执法部门，掌握着3299项行政处罚权，其中罚款项目2139项，由于执法弹性过大、往往难以把握，同过不同罚现象十分突出。一家新饭店因没设消毒柜，执法部门张口就罚5000元，致使该饭店未开业即停业，严重制约了经济发展。为彻底解决这一问题，我市在上级指导下，组织专家认真研究，广泛征求社会意见，创建了罚款自由裁量阶次制度，将法定的行政罚款幅度，按照过罚相应的原则，根据同一违法行为不同的表现情形，细化为"特别轻微、轻微、一般、严重和特别严重"五个阶次，每个阶次又对违法行为的具体表现情形进行列举，然后在法定的罚款幅度内确定相应的罚款基准，确保罚款与违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相当，实现同案同罚。该制度实施以来有效解块了三个难题:一是解决了"法难执"。过去对无照驾驶摩托车的，罚款从200元到2000元不等，现在统一为200元;对驾驶两轮摩托车不戴头盔的，原来罚款20元到200元，现在统一为100元。由于统一了罚款标准，各个阶次清楚明白，执法人员操作起来简便易行，基本杜绝了随意罚、态度罚和人情罚等。二是解决了"执法难"。坚持同过同罚原则，每一起案件该不该罚、罚多少，是重罚还是轻罚，彼此一目了然，增强了执法的透明度，给执法者加了一道紧箍咒，也给群众建了一道防火墙，执法者按章办事，被处罚对象主动配合，案件执行率由过去的不到50%提高到90%以上。三是解决了"难执法"。在城市流动商贩管理上，过去习惯于"抓住就罚、罚后还抓”，结果是商贩"看见就跑、跑了再来"，和执法者打游击战，执法难度越来越大。现在在执法过程中引入说明理由制度，要求执法人员必须出具裁量依据，被处罚者不服可以申辩。同时引入纠罚并举、教育为主的原则，充分体现了以人为本的执法理念，实现了处罚的法律效果和社会效果的有机统一。如我市工商部门结合实际，对17种违法违规行为实行首次不罚，先下达责令整改通知书，给企业一个纠错的机会，如果限期不改的，再进入处罚程序，得到了企业的广泛好评，同时也增强了守法经营意识，执法难度明显减轻，经济秩序明显好转。
    二、加快乡镇政府法制建设，依法行政向深处推进
    几年前乡镇经济在我市的比重就已高达 85%以上，目前的发展势头更猛。过去一些乡镇政府缺乏依法办事意识。定了许多不该定的，管了许多不该管的，干了许多不该干的，要了许多不该要的，罚了许多不该罚的。如某乡出于好意，盲目决策让农民上万亩小辣椒、万亩黑核桃、万亩金银花，由于产销不对路，造成政府"埋单” 、群众埋怨;还有一个镇政府，要求一位准备投资500O万建厂的客商为镇里购买小轿车，结果令客商拂袖而去。这些事件让我们深刻认识到，依法行政的难点在乡镇、重点也应在乡镇，我们经过反复研究，决定依法行政加快向乡镇推进。首先，建立队伍。按照有办公地点、有专职人员、有工作职责、有管理制度、有宣传阵地的"五有"标准，在13个乡镇全部建立了政府法制工作专干队伍;其次，赋予职责。法制专干列席乡镇党政联席会议，参与决策论证，负责审核规范性文件及各种合同文书，使法制专干成为乡镇依法行政的参谋和助手;法制专干对政府决策有建议权，对政府行政行为有监督权和评估权。第三，完善机制。重点是完善了乡镇政府决策机制。把决策监督作为乡镇法制建设的主要环节，既让法制专干参与决策过程，依法提出建议，又广泛征求群众意见，提高了决策的科学化、民主化水平。第四，严格制度。严格实行法制审核制度、审批程序制度、报备审查制度、定期例会制度以及学习培训制度等。第五，强化监督。开展依法行政责任目标评议考核，实施行政执法责任追究，下发《依法行政整改通知书》等，强化一系列监督措施;此外在政府网上建立基层法制机构专页，设立专用信箱，创新监督方式，增强监督实效。
    深化依法行政增强了乡镇经济发展活力。作为全市乡镇依法行政示范点的曲梁乡，原是一个农业大乡，有名的穷乡，随着依法行政的推进和发展环境的改善，全乡经济呈现出了跨越式发展的态势，投资28.6亿元的裕中电厂一期2x30万千瓦机组等一批重大项目落户该乡，曲粱服装工业园被列入河南省重点园区，乡财政收入从2005年的全市第8位一举上升到2006年的第2位。
    三、试行城市综合行政执法，依法行政向高处突破
    近年来，我市城镇化进程不断加快，形成了35平方公里城市框架，城市居住人口达19万人，市区内有商户企业6000余家。城市规模的迅速扩张，对城市管理带来了全新课题，职能分散、多头执法，职责不明、重复执法，职责不清、推诿扯皮等等问题日益突出。为根除"八个大槽帽管一个破草帽"现象，经过努力争取，我们于2003年被省政府确定为全省唯一的县(市)级综合行政执法试点单位。在推进过程中，主要抓了三个方面。首先，调整部门职能。将涉及城市管理的市容环境卫生、市政管理、城市绿化、文化市场、广播电视、文物保护等日常管理、行政处罚职能一并划入城市综合行政执法后，同时澈销了市容监察大队、文化市场稽查队、广播电视执法队等7个执法机构。其次，配强执法队伍。公开招录了106名执法人员，全部列入国家公务员管理，设置了四个业务科室、九个执法中队，发挥了"一室多责、一队多用、一兵多能"的综合执法优势。第三，规范执法行为。建立统一佩戴执法标志，统一持证上岗、亮证执法，统一使用行政执法文书，统一开具财政部门规定的罚没票据，统一将罚没收入上缴财政的"五统一"制度，积极推行 "先告知、再规范，先教育、后治理"和"首次不处罚、纠错不处罚"的文明执法。综合行政执法工作开展以来，实现了三个"进一步"。一是执法成本进一步降低。开展城市管理综合行政执法以前，城市管理执法人员130人，执法车辆15辆，每年共需执法经费41万元;开展综合行政执法以后，执法人员减少到50人，执法车辆减少到8辆，每年所需经费减少到16万元。原来对全市40多家网吧开展一次集中治理行动，需要组织公安、电业、文化、办事处等部门参与，花费执法成本少说也得2万元，现在不到5000元就能实现。二是执法效率进一步提高。开展城市管理综合行政执法以前，开展一项正常的城管工作，需要政府协调7个执法部门，级级传达4个层次，准备1天或2天时间才能实现;开展综合行政执法以后，落实一项正常的城管工作，只需要行政执法局1个部门，传达3个层次，准备30分钟甚至不用准备就能完成。三是执法水平进一步提升。开展城市管理综合行政执法以来，执法人员增强责任意识，坚持定岗巡查，严格依法监管，城市管理水平明显提升，基本达到了摆设规范有序，市容赏心悦目，环境净绿亮美。一位10年前来过新密的外地人惊诧于新密城区的巨大变化，一连说了三个想不到:想不到新密煤矿多、城区这样干净;想不到新密商贩多、经营这样有序;想不到新密车辆多，管理这样规范。而最为现实的结果是，依法行政层次的提升使得城市经济空前活跃，已成为县域经济发展的新的重要载体。
    四、发挥政府法制监督和指导作用，推进依法行政
    在贯彻落实依法行政《纲要》中，充分发挥政府法制监督和指导作用，从六个方面推进依法行政:一是抓好规范性文件监督管理。首先，确定了60个规范性文件备案义务机关，把乡镇政府、街道办事处及政府部门纳入备案联络网，乡镇政府、街道办事处配备法制专干，政府部门在法制机构中明确责任人，建立健全了两级政府一级备案工作体制，现已形成各级各部门的文件没有法制机构或法制专干的盖章和签字不得运行的工作机制。其次，实行发文目录及规范性文件月报备案和季度通报制度，对月报内容和规范性文件备案情况定期通报。二是通过行政复议工作监督和指导下级政府和政府部门的依法行政。对撤销的行政案件写出法制建议书，指出该问题正确的处理办法，指导乡镇政府及政府部门运用好法律，做到依法行政。三是抓好行政执法目录备案和重大具体行政行为审核备案监督管理。各执法部门全部实行了行政执法目录备案和重大具体行政行为审核备案月报制度，专人负责，建全档案，规范管理，备案审核率达100%，2007年度全市共备案16719件行政执法目录和153件重大具体行政行为。四是抓好行政执法案卷评查。市政府制定了行政执法案卷评查标准，定期组织案卷集中评查。2007年组织案卷评查2次，评查出九大类型问题840项意见，先后下发了53份《行政执法监督检查通知书》，限时整改。五是抓好行政执法队伍建设和法制工作人员业务培训。市政府对行政执法人员实行执法资格年审制度，每年对行政执法人员轮训一次，经考试合格后年审通过，对不及格的180多人调离了执法岗位，注销了执法证;对政府部门的法制机构工作人员和乡镇政府、街道办事处的法制专干实行每年到市政府法制局轮流学习一周的制度。采取 "一带一"轮训模式，通过授课、测试、座谈、鉴定、总结等方式，使法制工作人员熟悉业务，提高工作质量。六是抓好行政执法责任制目标评议考核。我市实行了推行行政执法责任制目标评议考核，明确评议考核的内容及标准，并按百分制分解量化了考核分值。市委市政府把推行行政执法责任制纳入了对政府部门的责任目标考核。
    几年来的实践，我们最大的感受是，经济发展必须提升依法行政，依法行政必然助推经济发展。具体体会:一是政府职能转变促进经济全面增长。近年来，新密呈现出"两下两上"的变化，即政府权力下来了，服务效能上去了;行政罚没收入下来了，各项税收上去了。2006年我市综合经济实力在全国排名由第14位一步跨升到108位。二是招商环境优化促进外来投资。每年都有100个以上外来重点项目投入建设，年度投资都在40亿元以上，为全市经济跨越式发展提供了强力支撑。三是依法办事氛围形成刺激民营经济成长。目前，非公有制经济比重已占全市经济75%以上，城乡居民储蓄余额突破百亿，成为我市加快发展的巨大优势和重要潜力。