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一、《纲要》确定的工作任务落实情况
(一)转变政府职能,深化行政管理体制改革
1、以贯彻行政许可法为重点,不断深化行政审批制度改革
一是清理、确定行政许可实施主体和行政许可事项。全市共确定行政许可实施主体272个,其中市、县两级政府机关11个,市县政府所属部门261个;保留行政许可事项1816项,其中市级政府及其所属部门305项,县级政府及其部门1511项;保留非行政许可类行政审批事项965项,其中市级政府及其部门187项,县级政府及其部门778项。市、县两级政府及其部门保留的行政许可和行政审批事项,比开展行政审批制度改革前的2001年有大幅度减少,其中市级行政许可和审批事项由1749项减少到492项,减少率为71.8%。
二是整合行政审批职能,创新行政审批方式。在确定行政许可实施主体、清理减少行政审批事项的基础上,按照行政许可法集中办理、联合办理的立法精神,市、县两级政府组建行政审批服务中心11个,实行“两集中、两到位”,即部门内部审批职能向一个审批科室集中,审批科室向服务中心集中,做到审批项目进中心到位,审批职权向中心窗口授权到位。同时,促进部门之间审批工作协调配合,对存在职责交叉情形的审批事项实行联合办理,明确主办单位、协办单位、工作程序和标准;对涉及多部门职责的建设项目审批事项,制定实施《平顶山市建设项目联合办理暂行规定》,实行联合办理、并联审批;设立民营企业投资代办处和外商投资企业代办处及其投诉中心,相继开展了上门服务、预约服务、陪办服务、延时服务、代办服务等多种服务形式;加大硬件建设力度,实行网上受理、办理审批事项,提高了审批服务效能。
三是减少审批环节,压缩办事时限。先后于2006年、2008年对进入市、县两级审批服务中心的行政许可和行政审批事项进行集中梳理,在坚持合法行政的基础上,以“并联审批”为基本要求,减少不必要的审批环节,压缩审批服务时限,市级审批服务中心492项行政许可和审批事项办理时限由8846个工作日压缩到1922个工作日,全市45.6%的审批事项办理时效位居全省前列。
四是规范行政许可和审批行为,促进依法行政。制定实施了《平顶山市人民政府行政许可实施办法》和《平顶山市实施行政许可听证程序规定》,统一了行政许可法律文书,规范了行政许可受理、审查、告知权利、组织实地核查和听证等工作程序;实行阳光审批,公示行政许可依据、条件、程序、审批结果、监督途径等,健全房地产交易、产权产易、国有资产交易等有形市场功能,完善公共资源配置特许经营制度,对涉及重大公共利益和重大个人权益行政许可事项建立和实施公示和告知听证制度,加大对行政许可、行政审批行为的监督检查力度和许可事项后续监管力度,保障了行政许可、行政审批活动的合法、公正。通过贯彻实施行政许可法,进一步加大了审批制度改革力度,减少了许可和审批事项,降低了市场准入门槛,优化了创业环境;同时强化了对行政审批活动和事后监管力度,规范了审批行为,促进了阳光行政,提高了服务水平和行政效能,进一步转变了政府职能。
2、以实施《政府信息公开条例》为契机,努力打造“阳光”政府
一是着力加强机构建设。市、县两级政府成立政府信息公开领导小组,组建11个政府信息公开机构,将政府信息公开转化为一项日常性工作。
二是着力加强制度建设。建立政府信息公开联席会议制度,制订实施政府信息公开新闻发布会制度、保密审查制度、依申请公开政府信息工作制度、行政复议和行政诉讼等救济制度和违反政府信息公开规定行为责任追究制度、定期报告工作制度等多项制度,切实推动政
府信息公开工作深入开展。
三是着力加强平台建设。加大投资力度,建立健全了档案馆、公共图书馆和行政机关内部政府信息查询、利用中心,利用政府门户网站统一制作专门的政府信息公开网页,拓展了公开渠道。
四是规范开展信息公开工作。按要求编发了政府信息公开指南和政府信息公开目录,采取互联网、政府公报、新闻发布会等多种形式主动公开政府信息217357条,并及时予以更新,建立信息公开与群众参与互动平台和群众意见、建议采纳、反馈平台,保障了人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。
3、以健全应急管理机制为重点,提升政府应对突发事件能力。
一是完善应急预案体系。全市已制定市级总体应急预案1个,市级专项应急预案42个,市级部门应急预案40个,县(市)区总体应急预案10个,县级部门应急预案216个,企业、学校应急预案2361个。
二是健全应急管理体系。成立了由市长任主任的平顶山市应急管理委员会,建立了突发公共事件应急体系建设联席会议制度,健全了市、县两级应急管理工作机构,完成了平顶山市应急管理专家库筛选工作。
三是完善应急管理数据库建设。2008年共向国务院、省应急平台报送数据8300多个,收集市级数据21000余个,摸清了全市应急工作的底子。
四是积极开展应急演练和应急处置。2005年以来,全市共开展应急预案演练5130次,启动市级应急预案15次,成功处置了涉及安全生产、社会治安等重大突发事件,提高和检验了预案的可行性。
4、以健全中介机构和行业组织功能为支撑,改革和完善公共治理模式
在不断健全村、居民自治功能和社区服务功能的基础上,加大培育中介组织和行业协会力度,强化工会、妇联、残联、工商联、消协、律协、个协等社会组织公共管理和服务功能的同时,结合经济社会发展形势,建立健全网吧经营者协会、城市出租汽车经营者协会、招投标和拍卖行业协会、房地产开发企业协会,以及公益事业协会等行业组织功能,充分发挥其自我管理、自我服务、自我监督作用,不断理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系,促进公共治理模式向有利于市场经济健康发展的方向转变。
5、以解决民生问题为重点,创新公共服务方式
自2005年始,每年以办好“十件实事”为重点,在促进就业与再就业、完善社会保障体系、大力发展教育和卫生等社会事业、强化安全生产和食品药品安全监管、维护社会和谐稳定等方面,着力解决好涉及群众切身利益的民生问题,不断提升人民群众的幸福指数。同时,创新公共服务方式,在进一步健全行政审批服务中心、市长热线网络、社区服务中心、爱心救助超市等便民服务载体功能的基础上,深入推行“为民服务全程代理制”,全市137个乡(镇)街道办事处设立了便民服务中心,2753个行政村建立了为民服务代办点,在计划生育、非农建设、林木采伐等行政审批项目办理,民政救济、医疗保障和国家惠农、支农政策落实,农业生产和农产品交易服务,农民培训、劳务输出和返乡农民工创业服务等领域,免费为群众代理服务,推进了服务型政府建设进程。
6、以探索“柔性”执法为突破口,创新行政执法监管方式
一是率先建立和实施对下岗职工、农民工、低保人员、残疾人等弱势群体轻微违法行为不予罚款、不予没收财物制度,彰显对弱势群的人文关怀。
二是在积极探索和实施城市管理和道路交通秩序管理领域首次轻微违法行为告诫不予处罚制度的基础上,2008年在全市全面推行首查先行整改制度,经重新梳理行政处罚项目,对3546项行政处罚事项中的315个项目建立了首查先行整改不予处罚制度,贯彻落实了行政处罚法关于教育与处罚相结合的立法精神。
三是在涉及面广、行为经常、直接关系人民群众切身利益的行政执法领域,探索“柔性”执法,创新监管方式。城市管理、环境保护、食品药品安全监督、烟草、工商、质监、农机、粮食等系统通过向执法对象宣传法律知识、沟通思想认识,下发倡议书、提醒书,与执法对象签订合法、诚信经营承诺书,通过消费者协会或行业协会监督执行等方式,将法律监督、社会监督、行业监督与当事人自律结合起来,同时十分注重帮助执法对象解决生产、经营中的实际困难。这种以宣传、沟通为前提,以互动、理解为基础,融监督与服务为一体的执法模式,受到了广大群众的欢迎和支持,有效缓解了执法人员与管理对象之间的对立情绪,体现了“以人为本”的执法理念。
(二)建立科学民主决策机制,提高制度建设质量
1、以修订完善政府工作规则为基础,建立科学民主决策机制
一是修订完善政府工作规则。根据《纲要》和《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》规定,依据《国务院工作规则》修订完善的精神,市、县两级政府分别于2005年和2008年两次修订完善政府工作规则,建立了公众参与、专家论证、政府决定相结合的行政决策机制,完善重大行政决策听取意见、合法性论证、会议研究、集体决定制度。法制机构负责人列席政府常务会议并对决策事项进行法制审查,已经成为一项制度确定下来,保障了决策合法性;同时,邀请人大、政协和新闻媒体有关人员旁听政府常务会议,主动接受监督,增加了行政决策的透明度;部分县级政府在作出直接影响人民群众切身利益或重大公共利益的决策前,组织召开听证会、信访评估会进行论证,征求意见,平衡利益,保障了决策的科学性,提高了决策的执行力,维护了群众利益和社会稳定。
二是厘清政府权力清单。在推行行政执法责任制过程中,首先确定了市县两级政府的行政执法岗位职责和政府组成人员的执法职责,其中市政府法定行政执法行为包括8类106项,10个县(市)区政府法定行政执法行为共8类947项,并先后制定了规范行政许可、行政裁决、行政处罚、行政强制、行政复议等行为的8项工作制度,在市政府网站上公开向社会发布,理清了政府及其组成人员的“权力清单”和“责任清单”,明确了决策权限、决策程序、工作标准和决策责任,严格了政府法制机构对有关事项进行合法性审查制度,为科学决策、依法决策奠定了基础。2005年以来,市、县两级政府做出具体行政行为5015项,交由政府法制机构审查后提出修改和完善的建议20000余条,保障了政府具体行政行为的合法性。
三是规范政府会议纪要出台程序。《政府工作规则》明确规定,凡涉及部门职能协调、公民法人和其他组织权益处置及其他涉法事务的政府会议纪要,在政府领导签发前必须由政府法制机构作合法性审查。2006年至2008年,市县两级政府法制机构审查上述政府会议纪要1073件,保障了相关决策事项的合法性。
四是在处理企业改革、城市建设、资源保护等重大涉法事务,解决群体性、突发性公共事件,以及招商引资、重大项目建设和政府对外签订经济民事合同时,重视政府法制机构的参谋、助手作用,注重发挥法制机构的法制审查职能,保障了有关工作的依法处理,促进了政府工作法制化。
与此同时,政府所属部门也按照《政府工作规则》的要求,建立健全重大决策集体研究、听取意见和法制审查制度,并认真落实,促进了决策的科学化、民主化和法制化。
2、以建立健全规范性文件制定和监督制度为保障,提高制度建设质量
一是健全并认真落实规范性文件制定程序制度。2006年,市政府印发了《平顶山市行政机关规范性文件制定程序规定》,从规范性文件制定权限、立项、调研、起草、法制审查、征求意见、会议研究决定、发布、备案等方面,健全了规范性文件制定程序,在体现推动政府职能转变、贯彻“公众参与、专家咨询”的民主科学立法原则基础上,实现由部门主导起草工作向政府法制机构统一负责立项、征求意见、协调争议、合法性审查转变,规定凡涉及人民群众切身利益或部门职责确定的文件,必须通过印发征求意见函,组织座谈会、论证会和听证会等形式,公开征求人民群众和相关单位的意见。同时规定只有政府常务会议才有权决定出台规范性文件,政府法制机构负责向政府常务会议汇报并作起草说明,以维护公共政策的客观、公正,克服部门利益倾向。2005年以来,市、县两级政府出台规范性文件459件,全部交由政府法制机构作合法性审查,90%以上通过印发征求意见函、召开座谈会、征求意见会等形式征求了有关单位和人员的意见,其中3份通过政府门户网站和公开发行的报纸征求社会各界意见,提高了制度建设质量。
二是加大规范性文件备案审查力度。规范性文件备案审查是维护国家法制和政令统一,保障法律、法规正确实施,从源头上防止违法执法现象的重要法制监督制度。《平顶山市行政机关规范性文件制定程序规定》专设一章“备案审查”,规定各级政府法制机构具体履行规范性性文件备案审查职责,明确了备案的范围、方式和时限,审查的内容、程序和要求。同时,将备案审查工作作为依法行政责任目标的重要内容和政府法制工作的基本任务之一,每年年初予以分解和细化,提出具体的工作标准、工作要求和激励约束措施,作到任务具体、责任明确、奖惩到位,提高了政府法制机构做好规范性文件备案监督工作的责任感。2005年以来,市政府法制办在规范文件备案审查工作中,坚持以合法性审查为重点维护国家法制统一,以合理性审查为重点促进社会公平正义,以必要性审查为重点提高行政效能,共审查备案文件718件,其中规范性文件436件,准予备案419件,撤销或纠正违法或不适当的文件17件,保障了规范性文件合法、适当。
三是及时开展规范性文件清理工作。2004年以来,随着《纲要》、行政许可法、物权法、反垄断法、政府信息公开条例的实施,以及推行行政执法责任制工作的开展,在全市先后三次组织开展了规范性文件集中清理活动,尤其是2008年开展的清理工作,规模大、历时长、效果好,全市各级行政机关共清理各类文件33000多份,其中规范性文件10891件。经过清理,保留4947件,修订1681件,废止4263件。其中清理市政府2007年12月31日前印发的各类文件3658件,决定对2002年1月1日前印发的所有规范性文件宣布失效,之后印发的208件规范性文件中,保留136件,修订24件,废止48件,优化了制度环境。
(三)加快行政程序建设,规范行政执法行为
1、以推行行政执法责任制为契机,规范行政执法主体和执法权责
在梳理执法依据、分解执法职权和落实执法责任等推行行政执法责任制的基础性工作中,确定市级行政执法主体73个,其中法定执法主体42个,法律、法规授权的执法组织31个,另有受委托执法组织27个;确定县级执法主体375个,其中法定执法主体267,法律、法规授权的执法组织108个,另有受委托执法组织132个;同时,确定市政府具体行政行为8类106项,市政府所属执法部门具体行政行为8类4607项,各县(市)区政府及其所属部门具体行政行为8类2178项执法主体和执法行为清理、确定结果在政府门户网站和互联网上向社会公示,为促进职权法定、依法行政奠定了基础。
2、以落实持证上岗亮证执法制度为重点,规范行政执法人员资格
一是严把行政执法人员入口关。先后建立实施了行政执法人员持证上岗亮证执法制度和行政执法证件管理制度,对拟上岗执法人员,严格从所在单位是否有执法主体资格、是否在编、是否经过培训考核合格、是否从事行政执法工作、是否经过本单位政审合格等五个方面进行审查,确保执法人员主体合格
二是严格执法资格审验。以年度执法责任评议考核结果为依据,结合行政执法证件换发工作,在培训考核的基础上,加强对持证行政执法人员的资格审验,对调离执法岗位、因违法执法被责任追究取消执法资格,以及经培训考核或评议考核不合格执法人员,调消执法证件。据统计,2005年以来,全市组织培训考核行政执法人员5万余人次,清理注销行政执法证件1882个,纯洁了行政执法队伍。
三是公示执法人员信息。2007年以来,集中开展了行政执法人员信息录入工作,全市所有9775名持证行政执法人员姓名、照片、执法证号、所在单位、执法类型、执法范围等内容全部上网公示,接受社会监督。
3、以统一行政执法文书为载体,规范行政执法程序
一是制定印发行政执法文书示范文本,依据国家相关法律规定和《纲要》要求,将行政处罚、行政许可、行政征收等具体行政行为的执法程序细化分解,突出调查取证、证据确认、告知权利、听取陈述申辩和组织听证、决定、送达、收支两条线等关键环节,以规范的法律文书格式予以固定,确保执法程序合法、规范。
二是强化行政执法技能培训,结合各领域行政执法实际,有针对性地组织一线执法人员执法技能培训,重点培训执法文书填写、询问笔录和勘验笔录制作、证据的调取与确认、告知当事人权利和听取当事人陈述申辩、组织听证等执法技能,通过提高执法人员素质规范行政执法行为。
三是举办行政执法技能比武、模拟办案、执法文书制作比赛等活动,提高执法人员素质。据统计,2005年以来,共统一规范行政执法文书74种,举办各类执法技能培训活动150期,培训一线执法人员2万多人次。
4、以开展案卷评查活动为平台,提高行政执法质量一是建立案卷评查制度。将行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等与人民群众权益密切相关的行政执法案卷和行政复议案卷纳入评查范围,明确评查的对象、标准、程序和评查结果的适用,通过规范案卷评查工作,建立促进依法行政的长效工作机制。
二是积极开展案卷评查活动。2004年以来,每年定期组织开展案卷评查活动,指导各执法机关及时、全面报送案卷目录,按一定比例随机抽取案卷参与评查,从主体是否合法、事实是否清楚、证据是否确凿、程序是否合法、适用法律是否正确、处理是否适当等方面全面评判,对发现的问题逐卷、逐条反馈给参评单位并督促限期纠正,有效提高了执法案卷质量,规范了行政执法行为。
三是重视案卷评查结果的使用。将案卷评查作为依法行政评议考核的重要方式,评查结果作为评判参评执法单位依法行政责任目标完成情况的重要依据,以一定分值计入总体目标考评体系,并与相关单位的绩效考评、评先奖惩挂钩,增强了行政执法部门规范执法行为,
提高案卷质量的责任感。
5、以规范行政处罚行为为突破口,促进合理行政
一是清理行政处罚项目。在推行行政执法责任制、梳理执法依据的基础上,结合法律、法规的颁布和修订,2007年至2008年重新组织了行政处罚项目清理工作,市直48个具有行政处罚权的行政执法机关共梳理作为行政处罚依据的法律、法规和规章978部,清理、确定行政处罚项目3546项,全面理清了市直行政执法部门行政处罚主体资格、项目和依据,为规范行政处罚行为奠定了基础。
二是规范行政处罚自由裁量权。2007年至2008年,在全市开展了规范行政处罚自由裁量权工作,截止2008年底,市直具有规范任务的48个部门全部建立了罚款行政处罚适用规则,对2370项具有自由裁量幅度的罚款项目建立了阶次制度,并通过政府网站向社会公示,接受监督,保障执行,有效促进了合理行政。
(四)积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制
1、着力抓好矛盾纠纷排查化解工作
按照属地管理、分级负责和谁主管、谁负责的原则,以解决信访突出问题为重点,以全面排查为基础,以化解矛盾为主线,坚持基层调解、行政调解、司法调解相结合,成功化解了一大批矛盾纠纷。2005年1月份以来,我市各级各部门共排查各类矛盾纠纷9642
起,化解8437起,化解率87.5%。
2、积极做好信访复查复核工作
一是完善制度。制定了《平顶山市人民政府信访事项复查复核暂行办法》,明确了信访复查复核工作范围、原则、程序和责任追究办法,增强了复查、复核工作的可操作性。
二是规范信访事项复查复核工作程序,先后印制了《申请复查复核登记表》、《信访事项复查复核受理告知书》、《信访事项复查复核审批表》、《信访事项复查复核受理处理登记表》,把信访事项复查复核纳入规范化轨道。据统计,《信访条例》实施以来,市、县两级复查复核委员会共受理复查复核案件385件,现已全部办结,并基本实现了群众满意,案结事了。
3、充分发挥行政复议在预防和化解行政争议中的主渠道作用
一是畅通行政复议受理渠道。市政府法制办与市信访局、市编办联合下发了《关于加强行政复议宣传积极受理行政复议案件工作的通知》,对各县(市)、区和市直各部门进一步加强行政复议宣传和受理工作进行安排部署。各级复议机构根据实际需要,认真制作行政复议法律知识手册、行政复议简介、行政复议办理程序示意图向群众发放,在各级信访机构、行政审批服务场所张贴《行政复议法》及其实施条例,公布各级行政复议机构办公电话,为群众了解复议制度,提出复议申请提供方便。建立了信访、复议联席办公制度,对能够通过复议渠道解决的信访事项,积极引导、鼓励当事人进入复议程序解决争议;加强对行政复议受理工作的监督,对下级复议机关符合受理条件而不受理的,及时责令其改正,充分保障人民群众的诉求表达权。
二是实行行政复议监督卡制度。向每一案件当事人发放《行政复议监督卡》,邀请其对复议受理审理程序、办案效率、廉洁自律、审理结果等方面进行监督,对进一步规范行政复议工作、提高办案质量起到了积极作用。
三是创新审理方式。对事实较为清楚、争议不大的案件,探索行政复议案件简易审查程序,缩短复议周期;对案情复杂、分歧较大的案件,实行实地勘查和听证会制度,避免书面审查的弊端;对双方愿意进行调解而又不违背法律的,采用调解的方式予以结案,2005年以来全市调解结案310起,其中市政府本级调解结案179起,实现了案结事了,维护了社会稳定。
四是认真审理行政复议案件。2004年1月以来,全市各级复议机关共受理行政复议案件3355起,其中,市政府本级受理行政复议案件532起,法定期间办结率达100%,复议后诉讼胜诉率90%以上,促进了行政机关依法行政,维护了公民、法人和其他组织的合法权益,及时化解了行政争议。
4、积极发挥仲裁制度在化解矛盾、构建和谐社会中的作用
2005年以来,平顶山仲裁委员会坚持“中立、公正、廉洁、高效”的仲裁宗旨,秉承“减少对抗、增强灵活、构建和谐、实现双赢”的仲裁理念,妥善处理各类合同纠纷和其他财产权益纠纷500余起。其中:处理“三会一部”存贷款纠纷100余起,收到了上为政府分忧,下为百姓解愁的功效,受到了市人大的赞扬。将“三会一部”存贷款纠纷引入仲裁方式解决的经验被国务院法制办在全国仲裁界推介,反响强烈;处理农村土地收益款补偿分配纠纷50余起,妥善解决了基层群众的信访问题;处理交通事故损害赔偿纠纷40余起,有效地维护了弱势群体合法权益。此外,仲裁委还处理了房地产买卖合同、保险合同、物业管理合同、金融合同、国有土地使用权出让合同等30余起合同纠纷和其他财产权益纠纷。仲裁案件质量稳步提高,仲裁案件的快速结案率平均每案不足50天,和解调解率达到60%以上,自动履行率达80%以上,仲裁的社会公信力进一步提升,为构建和谐鹰城作出了积极贡献。
(五)强化行政监督,努力提高依法行政水平
在自觉接受人大法律监督和政协民主监督的基础上,积极完善监督制度,拓宽监督渠道,提高监督效能,不断提升依法行政水平。
1、积极办理行政应诉案件,认真履行法院生效判决,自觉接受人民法院通过行政审判实施的司法监督。2005年1月以来,全市各级行政机关应诉4379起,在应诉过程中以案学法,规范行为,不断提高行政执法水平,应诉案件胜诉率由2005年度的57.8%提高到2008年度的82.5%。同时,建立政府法制机构与行政审判机构定期沟通交流制度,共同研讨规范行政执执法行为,提高行政执法水平,解决行政纠纷,化解行政争议的方法和途径,收到了良好社会效果。
2、加强对规范性文件的监督。市、县两级政府法制机构除认真审查下级报送的规范性文件,及时纠正存在的问题外,一是建立公民、法人和其他组织对规范性文件提出异议的受理和审查制度,2006年至今市政府法制办受理群众异议5起,对其中存在主体不合法,超越职权等问题的2件规范性文件予以纠正,收到了较好效果;二是自2008年始,建立实施了规范性文件向同级人大备案制度,自觉接受人大的监督;三是市政府认真履行向省政府备案规范性文件
职责,2006年1月至今共向省政府备案对公民、法人和其他组织权利和义务进行调整和规范的各类涉法文件387件,全部经过了备案审查,备案率和合法率达100%。
3、严格执行行政赔偿和补偿制度。2006年,市政府在市政府法制办单设了“行政赔偿、行政应诉预备金”帐户,财政预算每年安排不少于500万元作为预备金。2007年以来先后5次支付赔偿、补偿费用187万元,保障了公民、法人和其他组织依法及时获得赔(补)偿,彰显了诚信政府形象。
4、建立重大行政处罚行为备案制度。2008年11月,平顶山市政府印发《平顶山市重大行政处罚决定备案规定》,规定市、县两级政府法制机构为备案审查机构,具体履行备案审查职责。明确了重大行政处罚决定备案的范围、标准、程序、审查办法、监督措施和责任追究办法,全面加强了对重大行政处罚行为的监督。
5、积极开展行政执法责任追究工作。2007年以来,按照《河南省行政执法责任追究试行办法》规定,行政监察和政府法制部门先后对媒体曝光、群众投诉和上级部门交办的197起行政执法违法案件进行督办查办,追究责任人行政执法责任259人(次),追回经济损失300余万元,进一步规范了行政执法行为。
6、创新社会监督方式。在建立接受群众举办投诉制度,聘请人大代表、政协委员和人民群众作依法行政监督员、完善市长热线功能等社会监督机制的基础上,部分县级政府利用广播电视开辟“执法面对面专栏”,由有关行政执法单位负责人公开面对群众和广大电视观众,接受询问和质询,解答行政执法有关知识和问题,收到了良好的社会效果。
(六)加强法制培训和宣传,提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力
1、建立领导干部学法制度,不断提高领导干部依法行政的能力和水平
一是举办专门培训班或法制讲座,加强对重点法律知识的培训。2004年以来,结合《纲要》、《行政许可证》、《公司法》、《反垄断法》、《物权法》、《政府信息公开条例》等法律、法规的颂布实施,邀请著名专家、学者举办集中培训或法制讲座30余期,培训县级以上领导干部3000余人次。
二是利用党校这一培训基地,加强对基础法律知识的培训。2004年以来,县级以上领导干部平均接受培训3次以上。
三是结合普法依法治理工作,建立实施领导干部学法合格证制度。通过编印领导干部法律知识读本,组织学习培训和考试活动,县级领导干部接受法制教育和考试率达100%,有效提高了领导干部依法行政的观念、能力和水平。
2、建立行政执法人员学法制度,努力提高执法水平
一是在培训任务上,做到责任明确。将行政执法人员法律知识培训纳入依法行政责任目标体系,规定每年行政执法人员法律知识培训不得少于两次,通过年初与执法单位签订依法行政目标责任书、年中检查指导、年未考核评议等方式,确保培训任务、质量、效果三落实。
二是在培训方式上,做到“三个结合”。首先,统一培训与部门培训相结合。市政府法制办除组织做好新颁布法律和执法人员颁证统一法律培训外,还积极派人指导各行政执法机关组织的专业法律培训,努力做到法制培训全覆盖、无缝隙。其次,法律基础知识培训与执法执能培训相结合。在法制培训中,除加强社会主义法治理念、依法行政基础知识培训外,重在调查取证、执法用语、执法文书规范制作,以及如何保障当事人正当行使权利等执法技能培训。第三,法律培训考试与执法资格确定相结合。凡通过市政府法制办组织的全市法律知识考试的行政执法人员,才有资格取得行政执法证件。否则,不予办证,不得执法,以此促进执法人员学法积极性,不断提高行政执法水平。
三是在培训效果上,做到“三个提高”:首先是社会主义法制理念得到提高。使行政执法人员明白“为谁执法、执法为谁”,自觉地在执法过程中追求法制统一和社会公平正义。其次是法律素质与执法技能得到提高。通过培训,进一步提高了全市广大行政执法人员法律
知识水平,增强了执法程序意识,掌握了文书制作规范。第三是执法为民意识得到提高。在具体执法过程中,粗暴执法的少了,文明执法的多了;滥用职权的少了,主动服务的多了;执法趋利的少了,执法为民的多了。
3、加大法制宣传力度,营造良好的法治氛围
一是搭建三个平台,扩大宣传的覆盖面。首先是法制网站平台。据不完全统计,2005年以来,全市政府法制系统先后有1500余条法律信息被中国法制网、省政府法制网和市政府法制网采用刊登。特别是在2007年7月份国务院法制办举办的“政府法制信息月集中宣传活动中,我市共有154篇法制信息被中国政府法制网采用刊登,位居18个省辖市第一名。其次是法制信息简报平台。2005年以来,我市在省政府法制简报上发表法制信息30余篇;编发《平顶山政府法制》61期;指导县级政府法制机构编办法制简报200余期,初步构建了法制系统内部下情上达、上情下达的经常化的沟通交流平台。第三是新闻媒体宣传平台。积极与报纸、电视台、电台等新闻媒体沟通联系,充分利用媒体报道依法行政的法律知识、重点工作、重点活动和正反两面的典型案例。2005年以来,仅市电视台就报道市政府法制工作信息21期、播发依法行政专题片10期,进一步扩大了宣传的覆盖面。
二是丰富三个载体,提高宣传的感染力:首先是以集中宣传活动为载体。充分利用“12.4“法制宣传日以及《纲要》、《行政许可法》、《行政复议法》等规范政府共同行为的法律实施纪念日,大张旗鼓地开展集中宣传,2005年以来组织宣传活动6次,收到了良好的效果。其次是以特色宣传活动为载体。为使法制宣传生动活泼、富有感染力,十分注重采取群众喜闻乐见的形式组织宣传活动。2006年以来,相继指导宝丰县利用马街书会送法下乡、市规划局开展《城乡规划法》电视知识大赛、卫东区组织“法治、诚信、服务型”(以下简称“三型”政府演讲比赛等活动。特别是2006年市政府法制办举办的全市建设“三型”政府演讲比赛活动,市政府主要领导亲临决赛现场为选手鼓劲加油,激发了政府工作人员参与、支持“三型”政府建设的积极性。第三是以主题宣传活动为载体。市政府法制办紧紧抓住国务院法制办开展的“政府法制信息月”集中宣传和依法行政看河南主题宣传活动,精心选题,周密部署,组织全市各级行政机关把各自在依法行政中好的做法、好的经验总结、提炼好,认真筛选,及时上报,提高了刊发采用率,提升了我市依法行政的知名度和影响力。
三是突出“三个重点”,保障宣传的效果。首先是以规范政府共同行为的法律法规宣传为重点,如《纲要》、《行政许可法》、《行政复议法》、《行政处罚法》等。其次是以与人民群众利益密切相关的法律法规宣传为重点,如《政府信息公开条例》、《物权法》、《劳动合同法》、《河南省进城务工人员权益保护条例》等。第三是以依法行政的中心工作、重要活动和依法行政成果为宣传重点,通过宣传引领方向、树立典型、弘扬正气、鼓舞斗志,营造有利于依法行政顺利推进的舆论氛围。
二、推进依法行政的组织领导情况
《纲要》颁布实施以来,市政府坚持将依法行政作为统领政府工作全局,贯穿政府工作始终的一项基础性、全局性、长远性工作,放在政府工作的突出位置予以安排部署,初步形成了促进《纲要》实施的长效工作机制。
1、健全组织,加强领导。
市政府先后成立了以市长为组长的平顶山市推进法治诚信服务型政府建设工作领导小组和以常务副市长为组长的平顶山市推行行政执法责任制工作领导小组,切实加强对依法行政工作的领导。两个领导小组办公室均设在市政府法制办,具体负责贯彻《纲要》、推进依法
行政的组织协调、督促指导、政策研究和情况交流工作。10个县(市)区政府和55个市直部门也成立了相应的领导机构和办事机构,形成了一把手负总责,主管领导具体抓,法制机构抓落实,各部门齐抓共管的贯彻《纲要》领导体系,为《纲要》的顺利落实夯实了组织基础。
2、全面规划,重点安排
一是长远有规划,做到目标明确。按照《纲要》要求,结合平顶山实际,2005年4月,市政府印发了《平顶山市全面推进依法行政工作规划(2005-2008)》,明确了2005年至2008年全市推进依法行政的工作目标、主要任务和工作措施。为保障《纲要》确立的宏伟目标和《规划》确定的工作任务落到实处,在深入调研、广泛征求意见的基础上,2005年11月,市政府又印发了《平顶山市人民政府关于建设法治诚信服务型政府的意见》,将《纲要》提出的基本任务细化为建设法治诚信服务型政府的具体要求,分解为46项具体工作任务,明确不同时期的工作重点、责任单位和完成时限,增强了工作的针对性和可操作性。
二是年度有安排,做到重点突出。《纲要》颁布实施以来,每年年初市政府都要专门召开全市依法行政工作会议,总结上年工作,安排部署下年工作。市政府办公室专门下发年度依法行政安排意见,明确具体的工作任务、责任单位和保障措施。另外,结合阶段性法制工作任务,市政府还先后召开了全市推行行政执法责任制工作会议、规范行政处罚自由裁量权工作会议,清理规范性文件工作会议等专题会议,并制定下发具体的工作方案,保障有关工作的顺利开展。为扎实推进依法行政进程,市政府根据经济社会发展形势和政府工作实际,分别将2004年确定为“行政执法公示年”,2005年确定为“行政审批制度改革年”、2006年确定为“三型政府制度建设年”、2007年确定为“三型政府制度实施年”、2008年确定为“规范行政执法行为年”,各有侧重地部署、推动工作,形成了特色鲜明、重点突出的工作格局。
3、明确责任,严格考核为保障各项依法行政工作任务落到实处,取得实效,市政府进一步健全了依法行政目标管理责任制度,自2006年始将其作为政府39项重点工作之一,纳入政府总体目标体系,通过与各县(市)区政府和市政府各部门签订年度目标责任书进行部署和考核,实施了常务副市长牵头,政府目标办综合协调,政府法制办抓考核促落实的工作机制,建立了重点工作月报告、通报制度和由目标办、督查室、效能监察室、法制办联合监督机制,对落实依法行政责任目标不力,存在突出问题的地方和部门,通过下发政府督办件、与责任人和责任领导戒勉谈话、通报批评等方式,督促限时整改。同时,建立推动依法行政工作的激励机制,年度依法行政责任目标考核结果除与单位绩效考评直接挂钩外,对涌现出的依法行政先进工作者和先进集体,由市政府下发决定予以表彰,并在年度依法行政工作会议上公开颁奖。2005年以来,市政府先后表彰依法行政先进集体132个,先进工作者320名,极大地激发了行政机关及其工作人员做好依法行政工作的积极性。4、充分发挥法制机构在推进依法行政中的职能作用。
平顶山市政府法制机构作为本地区、本部门行政领导在依法行政方面的参谋、助手和顾问,自《纲要》实施以来,着眼政府工作大局,突破“审文件、办案件、发证件”等传统法制业务范围,充分发挥对本地、本部门依法行政工作的统筹规划、综合协调、督促指导、情况交流和政策研究职能作用,初步形成了“一条主线,三个基础,三项服务,三项管理,三项监督”的法制工作大格局。“一条主线”,即发挥政府法制机构督促落实依法行政责任目标的牵头单位作用,通过不断深化依法行政目标管理责任制,强化日常督查、年终考核和考核结果的使用,统领依法行政工作全局,推动本地区本部门政府法制工作全面发展。“三个基础”,即通过修订政府工作规则,建立法制机构负责人列席政府常务会议或部门局长办公会议制度和对重大决策合法性审查制度,奠定促进依法决策基础;通过完善规范性文件制定程序,健全法制机构在规范性文件制定过程中的组织立项、牵头征求意见、法制审查、清理备案等工作机制,奠定提高制度建设质量基础;通过健全具体行政行为实施程序规定,落实法制机构对具体行政行为审查把关制度,奠定保障政府具体行政行为合法适当基础,从而有效发挥法制机构的参谋、助手和顾问作用。“三项服务”即为政府依法决策和解决涉法事务提供服务;为行政执法机关加强和改进行政执法,提高依法行政水平提供服务;为市场主体创造良好发展环境和人民群众维护合法权益提供服务。“三项管理”即通过拟定推进依法行政5年规划、年度责任目标和工作安排,制定落实依法行政目标任务的具体措施和考核评议办法,加强对依法行政工作的统筹规划和综合管理;通过制定印发年度政府法制工作要点,组织落实阶段法制工作任务,以及开展理论研讨、情况交流、评比考核等工作,加强对政府法制工作队伍的管理;通过落实行政执法证件管理制度,开展教育、培训、考评等工作,加强对行政执法队伍的管理。“三项监督”即通过审查、备案、执行情况评估对规范性文件制定工作的监督,通过执法检查、案卷评查对行政执法行为的监督,通过行政复议、行政执法违法责任追究对违法执法行为及其责任人的监督。
上述工作格局的建立,丰富了法制工作内涵,扩大了法制工作外延,开拓了政府法制工作新领域。2006年,我们将贯彻实施《纲要》,建设法治诚信服务型政府纳入依法行政目标管理责任制,确定了行政审批制度改革、公共财政体制改革、政府投资体制改革、加强廉政建设和行政监督等22项工作任务,政府法制工作机构作为“三型”政府建设工作的牵头单位,统一协调、指导、督促、检查上述工作开展情况,从而将政府法制工作职能拓展到政府工作的方方面面,提高了法制机构的地位和影响力。
法制机构职能作用的有效发挥,为加强政府法制机构自身建设创造了条件。在上一轮机构改革中,市政府法制办实现了机构规格、人员编制、领导职数和内设科室“一升三增”,10个县(市)区法制机构全部升格为正科级,市直专设法制机构的部门由改革前的21个
增加到2008年的39个,夯实了法制工作的组织基础法制机械干部以强烈的责任意识和勤勉敬业、无私奉献的实干精神,在推进本地本部门依法行政工作中创造了突出的业绩,受到了各级党委、政府的充分肯定,不少法制干部在实践中锻炼成长,得到了提拔和重用。为党的干部队伍输送了优秀人才。
三、推行行政执法责任制情况
一是加强领导。全市各级行政机关全部成立了推进行政执法责任制领导小组,领导小组办公室设在政府法制机构或负责法制工作的机构,切实加强对推行工作的组织和领导。
二是认真部署。市、县两级政府印发了《推行行政执法责任制工作方案》,明确了推行工作的目标任务、工作标准、完成时限、保障措施和责任追究办法。各行政执法部门制定了具体的工作计划,保障各项工作按要求有序推进。
三是宣传培训。为保障推行工作进展顺利,取得实效,通过召开专门会议、印发资料汇编、培训工作人员等措施,加大宣传和培训力度。
四是梳理依据。于2006年底全面完成了梳理执法依据、分解执法职权、确定执法岗位、明确执法责任等基础性工作任务,按国务院办公厅《意见》要求分级审核确认后,汇编成册,并在政府网站上公示,理清了行政执法权力和责任清单。同时,对梳理结果实施动态管理,2007年以来,结合新法律、法规的颁布实施和行政管理体制及行政审批制度改革,及时梳理执法依据,完善清理结果,对执法主体调整和执法职权变化情况及时审查确认,并予公示,保障了清理结果的合法性、科学性。
五是健全制度。先后建立完善了行政许可实施办法、行政处罚实施办法,行政复议实施办法、重大行政处罚决定备案规定、行政执法案卷评查办法,行政执法证件管理办法、行政执法责任追究办法、行政执法评议考核办法等行政执法程序制度和行政执法监督考评制度,为全面推行行政执法责任制奠定了基础。
六是严格考评。在进一步完善并认真实施依法行政目标责任制的基础上,2008年重点推行了部门内部行政执法责任制,监督指导市直各行政执法部门,按照职权清晰、任务具体、标准客观、责任明确和上下结合、内外结合、日常检查与年终考核结合等原则,建立健全了部门内部岗位执法责任制和评议考核办法,明确了考评组织实施机构、考评实施程序和考评结果使用办法,保障了考评结果的客观、公正和有效。
四、贯彻落实《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》情况
一是重视培训。组织全市230多名政府法制机构工作人员分别参加了国务院法制办和省政府法制办举办的《决定》培训班,提高了法制工作人员依法行政素质,增强了贯彻实施《决定》的责任感、使命感和自觉性。
二是注重宣传。利用“12.4”法制宣传日,把《决定》内容作为宣传的重点,组织各行政执法机关集中开展了法制宣传活动,收到了一定社会效果。
三是加强调研。围绕《决定》的贯彻落实,市政府法制办抽调人员分别于2008年9月和12月,两次深入各县(市)区和市直执法部门开展调研活动,总结经验,查找不足,分析存在的问题和原因,为市政府安排部署贯彻《决定》工作提供决策依据。同时,组织各县(市)区和市直执法任务较重部门的法制机构负责人专门召开贯彻《决定》研讨会,在研究平顶山贯彻《决定》的有关措施基础上,为省政府贯彻《决定》意见的修订工作提出了建设性的修改建议。
四是积极谋划。2009年是贯彻《纲要》、落实《决定》的关键一年,我们将按照国务院和省政府的统一要求,积极向市政府建言献策,力争于2009年3月底前,完成平顶山市推进依法行政新的五年规划和贯彻实施《决定》意见的制定工作,并建立健全各项推进依法行政工作措施,认真督促落实,确保《纲要》、《决定》和省政府贯彻实施《决定》的意见确定的各项任务落到实处。
五、贯彻落实《纲要》存在的主要问题及解决问题的建议
(一)存在问题
1、领导干部学法制度不具体,缺乏长效机制和可操作性。个别领导干部法律知识淡薄,法制观念不强,依法办事的意识和水平不高,对依法行政工作重视不够,依法行政“游离”于政府行政管理工作之外的现象依然存在;
2、科学民主依法决策机制有待进一步健全和落实,科学民主决策的程序性规则、决策合法性论证制度执行尚不到位,决策后评估制度和行政问责制度亟待建立完善;
3、依法行政工作考核与政府绩效考评关联度不高,政绩评价体系有待按照建设法治政府、责任政府、阳光政府、服务政府的要求进行改革和创新;
4、信访工作法制化水平亟待提高,以维护法制的权威、社会的公平正义和基层政府的公信力;
5 、行政管理体制和行政执法体制还存在着与推进依法行政、建设法治政府不相适应的地方,职责交叉、多头执法与职责不清、推诿扯皮等现象不同程度地存在。执法保障不力,部分从事公共事务管理的事业组织缺乏财政经费保障和人事编制支撑,政府职能转变、行政管理体制改革和行政管理方式创新有待进一步加强。
6、部分单位行政执法行为不规范,简单执法、粗暴执法、滥用职权以及违法不作为问题没有得到彻底解决,文明执法和理性执法有待进一步强化。
7、法制机构建设与承担的日益繁重的工作任务不相适应,人员少与工作量大的矛盾仍然较为突出,仍是制约依法行政工作顺利推进的重要因素。
(二)几点建议
1、建议省政府召开高规格的专门会议,就《决定》的贯彻落实工作进行动员和部署;
2、改革政府绩效考评机制,推进信访工作法治化进程,健全依法行政工作考评制度,提高依法行政考评在政府绩效评价中所占比重,增强政府领导推进依法行政的责任感和自觉性。
3、加快行政程序立法进程,建立健全重大行政决策程序规则和问责制度,促进科学民主决策机制建设;
4、加大事业单位改革力度,促进编制管理法制化进程,加快公共财政体制改革步伐,加强对行政执法活动的保障力度,从根本上解决靠收费、罚款养人现象。
5、进一步加强政府法制机构建设,使机构设置、人员配备与工作任务相适应。
平顶山法制办
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